我國稅收立憲的建議

關于我國稅收立憲的建議

　　一、稅收立憲的必要性

　　在現代國家，人民與國家的基本關系就是稅收關系。稅收牽涉到人民的基本財產權與自由權，不得不加以憲法約束。世界各國憲法均有關于稅收立憲的條款，近代資產階級的憲政實踐則是直接從稅收立憲開始的。我國自確立社會主義市場經濟體制以來，稅收在社會經濟和人們日常生活中的作用越來越重要，稅收與人民的基本財產權和自由權的關系也日益密切，國家與公民個人和企業之間的關系逐漸朝著稅收關系的方向發展。

　　依法治國，建設社會主義法治國家作為我國現代化建設的目標之一已經寫入憲法，而稅收法治無疑是法治國家建設的重要一環。稅收立憲不僅是稅收法治的根本前提，而且是近代法治和憲政的開端與標志。世界各國無一不將稅收立憲作為本國邁向法治國家和憲政國家的第一步重大舉措。我國在法治國家和憲政國家建設取得一系列重大成果之后，更應該及時進行稅收立憲，以進一步推動我國的法治國家和憲政國家建設。

　　二、我國現行憲法關于稅收立憲規定的缺陷

　　目前我國憲法關于稅收的條款只有一條，即第56條：“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務”。從稅收立憲的起源及其本質來講，稅收立憲重在規范國家征稅權、保護人民的基本財產權和自由權，而我國憲法的這一條規定顯然是從維護國家權利、保證人民履行義務的角度出發的，很難說我國已經進行了稅收立憲。

　　通過考察世界各國憲法可以發現，大多數規定稅收法定原則的國家，同時也規定了類似我國憲法中的人民的納稅義務。因此不宜把規定人民基本納稅義務的條款解釋為規定國家依法征稅義務的條款。

　　我國的《立法法》雖然在某種程度上涉及到了稅收法定原則，但這并非稅收立憲，而且其并非是從國家與人民基本關系的角度來規定的，考察世界其他國家也并無這種稅收立憲之先例，因此，《立法法》的規定無法代替稅收立憲的作用。

　　我國憲法關于稅收立憲的缺失導致了我國稅法領域行政法規占主導，而法律占次要地位的局面，這一立法現狀在世界各國都是罕見的。在我國加入WTO、融入世界經濟一體化的時代潮流之時，大力加強稅法領域的法治建設勢在必行。

　　稅收法定原則，是人民民主和法治原則在稅法上的體現，對保障人權、維護國家利益和社會公益舉足輕重。在我們這樣一個人民民主專政的社會主義國家，在憲法中缺失這樣一條重要的規范，不能不說是我國憲法的一個重大缺陷。縱觀世界各國憲法，像我國憲法僅規定人民的納稅義務，卻沒有規定國家征稅權行使的也不多見。因此，為提高我國憲法在世界上的形象，稅收立憲也是勢在必行。

　　三、稅收立憲事項及形式的確定

　　稅收立憲的第一步是確定哪些稅收事項入憲。考察世界各國稅收立憲的制度，稅收法定原則是稅收立憲的首選事項，是稅收立憲的基本標志。稅收法定原則的基本含義是：基本稅收要素必須由法律予以確定。至于哪些要素屬于稅收基本要素，世界各國憲法規定不一，但稅收種類和稅率是大多數稅收立憲國家所規定的稅收基本要素。另外，關于稅收的減免也是較多國家所規定的稅收基本要素之一。如韓國憲法（1987年）第59條規定：“稅收的種類和稅率，由法律規定。”秘魯共和國憲法（1979年）第139條規定：“稅捐的設立、修改或取消，免稅和其他稅收方面好處的給予只能根據專門法律進行。”

　　稅收立憲的第二個基本事項是稅收公平原則。稅收公平原則的基本含義是：稅收必須根據每個人的稅收負擔能力由全體納稅人公平負擔。如意大利憲法（1948年）第53條規定：“所有人均須根據其納稅能力，負擔公共開支。”

　　稅收立憲的第三個基本事項是征稅權的劃分，即中央政府和地方政府在征稅方面權力的劃分。幾乎所有實行聯邦制的國家憲法中均有關于聯邦與地方稅收權限劃分的條款，如馬來西亞、奧地利、俄羅斯、南斯拉夫、美國、加拿大等，其它實行地方自治的國家的憲法一般也有關于中央與自治地方稅收權限劃分的條款，如日本等。

　　稅收立憲的第二步是確定立憲的方式，考察世界各國憲法，稅收立憲的基本形式有兩個：一是分散式，即分散在憲法的不同章節中予以規定；二是分散加集中式，即既在憲法的不同章節中予以規定，又由專門的財政章節予以規定。進行稅收立憲的國家中，60%采用的是第二種方式，即在公民基本權利義務一章規定公民的納稅義務，然后用專門的財政章節來進行稅收立憲。

　　根據我國憲法的實際情況，筆者建議，關于稅收立憲的內容可以首先考慮稅收法定原則和稅收公平原則。稅收法定原則是稅收立憲的基本標志，沒有這一條，不能算真正的稅收立憲。公平是稅收合理性的基礎，世界各國稅法無不強調公平原則。公平問題是近年來我國社會的一個熱點問題，隨著社會主義市場經濟建設的不斷推進，公平與效率二者的對比關系也將逐漸發生變化，在稅收立憲中首先規定稅收公平原則也具有示范作用。

　　關于稅收立憲的形式，根據我國憲法目前的結構，一步實現以專門的財政章節形式進行稅收立憲還很困難，而且專門的財政章節所實現的目標是財政立憲，而我國目前尚不具備財政立憲的現實可能性，因此，可以首先考慮采用分散立法的形式。在第二章“公民的基本權利和義務”中規定公民的納稅義務，具體表述可以不變，世界大多數國家關于公民納稅義務的規定與我國的基本相同。在第三章國家機構“的第一節”全國人民代表大會“中增加全國人大及其常委會制定稅法的專屬權力，實現稅收法定原則和公平原則入憲。考慮全國人大和全國人大常委會在立法權劃分上的現實情況，可以規定全國人大和全國人大常委會均有稅收立法權，但基本的稅收制度應由全國人大確定。在條件成熟時，應考慮設置專門的財政章節，最終實現財政立憲。

　　北京大學法學院·劉劍文

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