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所得稅財政體制改革后促進地方稅收發(fā)展問題研究
一是區(qū)別稅收和公共財政支出之間的不同職能，不要把二者的作用相混同，以免對企業(yè)所得稅立法及相關政策的調(diào)整造成混亂。比如，在西部大開發(fā)的過程中，為不同經(jīng)濟發(fā)展程度、不同財政收入水平的地區(qū)提供大體均等的公共服務，這本是進一步深化分稅制財政體制改革，完善我國政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度要解決的主要任務，但是，中西部一些地區(qū)希望通過實行企業(yè)所得稅的差別稅率，來為其解決部分基礎設施投資不足的困難，就是混同了稅收與公共財政支出的職能。二是搞好稅費關系的整治與協(xié)調(diào)，為統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅創(chuàng)造條件。實事求是地說，我國現(xiàn)行企業(yè)所得稅的名義稅率(33%)并不高，在我國周邊的14個國家和地區(qū)中，有10個國家或地區(qū)的公司所得稅稅率在30%以上。33%的稅率在國際上處于中下水平。況且近些年來，我國企業(yè)所得稅的實際稅率與名義稅率相距甚遠。在這種情況下，若把名義稅率降得過低，不僅影響其應有的財政收入保障功能，而且將使我國所得稅稅收的優(yōu)惠空間受到局限。當前企業(yè)之所以普遍反映負擔過重，其根源并不在于稅，而在于名目繁多的非稅負擔。因此，盡管廓清混亂的稅費關系，加快稅費體制改革步伐，既是減輕企業(yè)負擔的治本之策，也是統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅要同時解決的一個重點問題。在這方面，我們既要考慮企業(yè)的實際總體負擔，又要考慮國家財政的真實收入和可支配財力。在現(xiàn)階段，如果只考慮稅而不同時考慮各種費，就可能出現(xiàn)因低稅而高費導致企業(yè)實際負擔反而比過去更高的不正常現(xiàn)象。總之，稅與費的關系只有同時解決，才有利于企業(yè)和政府之間關系的“長治久安”，并為進一步調(diào)整、優(yōu)化我國稅制結(jié)構(gòu)創(chuàng)造基礎性條件。
在復合稅制下，政府賦予整個稅收體系的政策目標必須在不同稅種之間有所分工，不同稅種在實現(xiàn)政府政策目標過程中必須協(xié)調(diào)平衡和相互銜接。所得稅的政策協(xié)同包括所得稅與整個稅收體系中其他稅類的協(xié)同。即與流轉(zhuǎn)稅的協(xié)同、與財產(chǎn)稅的協(xié)同，還包括所得稅內(nèi)部各稅種之間的協(xié)同。協(xié)同的目標是使政府賦予稅收的各項政策職能得以全面的貫徹和實現(xiàn)；協(xié)同的手段機制是相關稅種稅制要素的設計，如納稅人的確定、征稅范圍（稅基）的選擇、稅率的設計與調(diào)整、核心問題是相關稅種稅收負擔的平衡與調(diào)整。
二、中央與地方之間以及地區(qū)之間所得稅的協(xié)調(diào)
在現(xiàn)行企業(yè)所得稅制和個人所得稅法中，對企業(yè)和個人在外地獲得的收入在收入來源地繳納的所得稅是用抵免法來解決雙重征稅和地區(qū)間收入分配問題的。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，我國的所得稅需要進一步完善，其中包括地方所得稅的開征。但地方所得稅一旦開征，不同征稅主體之間的所得稅協(xié)調(diào)將會產(chǎn)生大量新的問題。
1.地方所得稅對中央所得稅稅基的依賴與協(xié)調(diào)實行中央與地方所得稅分稅制以后，就得確定地方所得稅的稅基。但地方所得稅是由地方稅務管理機構(gòu)自行單獨核定稅基，還是依據(jù)中央所得稅的稅基征收，或者是按地方所得稅與中央所得稅合并立和的稅率征收入庫，然后再由國庫按預算級次劃分收入，這在不同國家有不同選擇。如果選擇地方獨立自行核定自己的稅基，其優(yōu)點是可以獨立靈活地貫徹自己的一系列社會經(jīng)濟政策（如引進資金、技術、人才的政策，發(fā)揮自己的地區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢政策，鼓勵對本地區(qū)公益事業(yè)捐贈的政策，鼓勵技術進步和設備的快速折舊政策等），其缺點是會增加本地區(qū)稅務管理部門與納稅人的征納手續(xù)和困難，增加稅務成本。如果選擇地方依賴中央所得稅的稅基或者與中央所得稅合并稅率征收的方法，優(yōu)缺點正好與前者相反。對于我國未來將要分設的地方所得稅，我們認為，考慮到我國地域廣闊，地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)達程度和收入水平、財政狀況、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、民族構(gòu)成等差異較大，以及地方所得稅新開設征管經(jīng)驗不成熟等多種因素，地方所得稅宜選擇與中央所得稅共享稅基，但允許地方為貫徹其社會經(jīng)濟政策作少量調(diào)整。
2.所得稅稅基的選擇
在不同國家或在同一國家的不同地區(qū)，計算所得稅稅基時是否可以扣除中央所得稅稅額和其他地區(qū)的所得稅稅額，方法是不同的。就中央所得稅來說，有可以扣除地方所得稅或不可以扣除兩種方法可供選擇，但多數(shù)國家的中央所得稅稅基是可以扣除地方所得稅的，如美國的聯(lián)邦所得稅稅基可以扣除州和地方各級政府的所得稅額。就地方所得稅來說，也有這兩種方法可供選擇。從技術結(jié)果看，如果都允許互相在自己的稅基中扣除其他征稅主體的所得稅額，除了一些地區(qū)不征所得稅或收入來源地的稅負低于居住地的稅負之外，原則上等于各個征稅主體都只實行收入來源地征稅。但是受到國際稅收慣例的啟示，也由于所得稅在地方稅收體系中的地位日益重要，各國中央所得稅和地方所得稅也都行使了地域管轄權(quán)和居民管轄權(quán)。因此，在征收地方所得稅時也產(chǎn)生了較為突出的雙重征稅問題。有些國家的一些地方所得稅允許扣除中央所得稅和其他地區(qū)的所得稅；有些地區(qū)的地方所得稅則允許扣除中央所得稅但不允許扣除其他地區(qū)的地方所得稅；還有一些地區(qū)的地方所得稅則對中央所得稅和其他地區(qū)的所得稅都不允許扣除。我國將來開征地方所得稅后，這一問題也會十分突出。對此的選擇，我們認為：(1)如果不允許扣除中央所得稅和其他地區(qū)的所得稅，將阻礙資本和人才的流動，不利于資源的優(yōu)化配置。(2)由于難以統(tǒng)一衡量各地的所得稅負擔，勢必造成納稅人的稅負不公平。所以應該允許在自己的所得稅稅基中扣除其他征稅主體的所得稅。同時，也應該采取避免國際雙重征稅的模式，通過全國稅收征管立法的途徑或由各省市參加的避免所得雙重征稅協(xié)定的形式，來解決地方所得稅中其他征稅主體所得稅的扣除問題。不同征稅主體均所得稅負擔水平的綜合與選擇，在實行地方所得稅獨立征收以后的所得稅分稅制下，一個納稅人的同一筆所得將可能被多個征稅主體征收，這時就要綜合衡量，才能合理設計各個征稅主體的所得稅負擔。從考慮的層次和順序來說，首先是要確定中央所得稅的負擔，再確定地方所得稅的負擔，但在確定中央所得稅負擔時，也應該考慮有多少給地方政府征收。
在確定地方所得稅時就應考慮納稅人已經(jīng)承擔了多少中央所得稅。另外地方在確定所得稅負擔時，也應考慮在本地納稅人的公共產(chǎn)品受益與納稅成本的關系，既要考慮籌集財政資金的需要，也要兼顧吸引稅源、發(fā)展本地區(qū)社會經(jīng)濟的目標。
所得稅是整個稅收體系中的一個重要稅類，其地位將日益重要。在所得稅制的制定和改革中，必須注意所得稅與其他稅類的協(xié)調(diào)，也要注意所得稅內(nèi)部各稅種的協(xié)調(diào)以及和不同征稅主體的所得稅之間的協(xié)調(diào)。才能使所得稅制更加完善。
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