《黨政機關公文格式》府改稱通用公文格式
《黨政機關公文格式》府改稱通用公文格式口鄭彥離
2012年4月16日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布了《黨政機關公文處理工作條例》，自2012年7月1日起施行。為配合該條例的執行，國家質量監督檢驗檢疫總局、國家標準化管理委員會于2012年6月29日聯合發布了《黨政機關公文格式》國家標準，于2012年7月1日起執行。筆者認為，從公文作為全國各類組織通用的辦事工具和中國共產黨在全國各項事業中的領導地位的國家政治體制等角度考慮，該標準以改稱通用公文格式標準為宜。
首先，從公文作為全國各級各類組織通用的辦事工具角度考慮，全國應有統一的公文格式標準。公文作為一種書面的辦事工具，不僅在具有一定規模的各類各級組織內部使用，而且在不同類別的組織間流轉，用以傳遞信息、溝通情況、協調工作等。公文具有統一的格式標準，不僅便于人們識別、使用、處理和管理，便于人們學習和掌握，同時也有助于保證公文效能的發揮。中國自建立國家制度以來的各個朝代都十分重視公文的格式問題，并且隨著國家制度的完善和人們對公文認識的加深，對公文格式做出了更加合理、完備的規定。如殷商時期的甲骨文書初步形成了前辭、命辭、占辭、驗辭四部分結構形式，漢朝對公文的載體尺寸、不同類型的公文格式等有明確規定，明朝對公文的書面排版做出了詳細規定。新中國成立以來也十分重視公文格式問題，歷次黨政部門發布的公文處理法規都把公文格式作為重要內容。1988年9月5日原國家技術監督局發布的中華人民共和國國家標準《國家機關公文格式》，正式確立了國家統一的公文格式，并且明確規定“本標準適用于我國各級黨、政、軍機關正式發布的公文”。但是，由于1996年5月3日中共中央辦公廳發布的《中國共產黨機關公文處理條例》關于黨的公文格式的某些規定與這個標準的相關內容不一致，且由于黨在國家政治體制中的領導地位問題，這個標準經修訂在1999年12月27日由原國家質量技術監督局發布時，改稱中華人民共和國國家標準《國家行政機關公文格式》，從而全國就沒有了統一的公文格式標準，南此造成公文使用中的許多問題。如黨政聯合行文時，發文日期黨的系統要求用阿拉伯數字，行政系統要求用漢字；保密等級和緊急程度黨的系統要求標于公文首頁左上角，行政系統要求標于公文首頁右上角。這種要求的不一致，使公文制作者無所適從。現在，發布了《黨政機關公文格式》國家標準，統一了黨政機關公文格式，解決了原黨政公文格式不一致帶來的許多問題。但是，這只是統一了黨政機關公文格式，軍隊和人大機關公文格式還是執行各自系統的規定，還存在著與現黨政公文格式不一致的情況。如現黨政公文格式規定公文密級標于公文首頁左上角，現人大公文格式規定公文密級標于公文首頁右上角，現軍隊公文格式規定公文密級標于公文首頁右上角。再如現黨政公文格式規定發文機關標志的上邊緣至版心上邊緣的距離是35mm，現軍隊公文格式規定“報告”、 “請示”的發文機關標志的上邊緣至版心上邊緣距離為80mm，其他種類公文的發文機關標志上邊緣至版心上邊緣距離為25mm。這些規定的不一致，使得黨政機關和人大或軍隊機關聯合行文時，公文格式不好確定。還有其他性質單位的公文格式現在無統一規定，雖然《黨政機關公文格式》規定“其他機關和單位的公文可以參照執行”，然而是否真“參照執行”，取決于公文制發者，由此還有可能出現不同單位使用通用公文實際格式不一致的情況。因此，國家應頒布統一的通用公文格式標準。
其次，從中國共產黨在國家政治體制中的領導地位角度考慮，作為國家行政機關職能部門的國家質量監督檢驗檢疫總局發布直接規范黨組織公文格式的《黨政機關公文格式》標準不合適。盡管《中國共產黨章程》規定“黨的領導主要是政治、思想和組織的領導”， “黨必須在憲法和法律的范圍內活動”， “黨必須保證國家的立法、司法、行政機關、經濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作”，但黨章的規定是說黨組織應像社會其他組織一樣尊重和遵守法律，支持和接受行政機關的社會事務管理。但這不意味著行政機關等可直接針對黨的組織出臺管理規定，對黨組織的有關活動直接進行管理。雖然筆者清楚《黨政機關公文格式》國家標準是《黨政機關公文處理工作條例》的配套文件，但是行政機關的單獨行文，無論是按黨的十三大確定的黨政分開原則及《黨政機關公文處理工作條例》確定的根據隸屬關系行文的原則，黨政任何一方都不應向對方的下屬組織下命令、做規定，還是考慮黨在國家政治體制中的領導地位，作為國家職能部門的國家質量監督檢驗檢疫總局都不適宜發布直接針對黨組織公文格式問題的《黨政機關公文格式》標準，而應發布面向社會各種組織（包括黨組織）的通用公文格式標準。
再次，發布通用公文格式標準不僅是公文處理工作的需要，也有良好的現實基礎。這個現實基礎不僅是指各種組織的公文處理工作遵循大體相同的運行規律，形成了各方認可的基本相同的格式，而且更重要的是社會上大多數企事業單位過去長期分別按黨和行政機關的公文格式行文。現在黨政公文格式標準統一了，也就意味著這些企事業單位的黨政公文格式統一了。社會上其他組織的公文格式雖然可能與現行黨政公文格式標準存在一些差異，但這些差異不是現實公文處理工作的客觀需要造成的，而是不同公文格式制訂者的認識差異造成的。采用全國通用的公文格式，不會束縛不同性質組織的實際公文處理工作，恰恰相反，它有利于不同性質組織公文的使用、運行和效能發揮。將現《黨政機關公文格式》標準改稱通用公文格式標準，不僅可使該標準的運行名正言順，而且可大力促進全國公文處理工作的規范化建設。
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（作者單位：中州大學）
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