對重大政策項目開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估

對重大政策項目開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估

　　對重大政策項目開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估
　　
　　童星，南京大學(xué)社會風(fēng)險和公共危機管理研究中心主任、政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師
　　
　　作為迎接廣州亞運會的一項惠民舉措，廣州市政府決定2010年11月全市公交地鐵交通均免費開放，然而11月1日實施當天，全市公交地鐵就不堪重負，原本得到實惠的廣大市民也怨聲載道：在勉強堅持了5天之后，這項惠民舉措不得不叫停。近些年來隨著城市化進程的不斷深入，諸如垃圾處理廠、核電廠、精神病院、傳染病防治中心、殯儀館、城市流浪人員救助中心等設(shè)施陸續(xù)興建，這些設(shè)施雖然為城市發(fā)展所必需，卻因其給附近的民眾帶來“負外部性”影響，引發(fā)了諸多群體性抗爭。至于眾所周知的“強制拆遷”引發(fā)的社會矛盾和社會沖突，更有愈演愈烈之勢。這就引出了關(guān)于社會穩(wěn)定的風(fēng)險評估問題。
　　
　　公共政策與建設(shè)項目評價標準的更新
　　
　　高風(fēng)險社會已經(jīng)改變了公共政策與建設(shè)項目的評價標準。如果說以前的政策和項目的評價標準是“成本一收益”之比的話，那么現(xiàn)在及以后的政策和項目的評價標準將是“收益一風(fēng)險”之比。風(fēng)險文化崛起的總體后果是“風(fēng)險語義正逐漸蓋過經(jīng)濟語義”。風(fēng)險感知的增強使得風(fēng)險的接受變得不再理所當然，能否接受風(fēng)險取決于人們對風(fēng)險的認知和態(tài)度，這使得任何公共政策和建設(shè)項目都表現(xiàn)為關(guān)于風(fēng)險的不同認知達成一致后的產(chǎn)物。因此，沒有最好的公共政策和建設(shè)項目，只有可以接受的公共政策和建設(shè)項目，或者說最多的利益相關(guān)群體可接受的公共政策和建設(shè)項目才是好政策、好項目。在這個意義上，未來整個公共政策和建設(shè)項目的導(dǎo)向都應(yīng)是面向社會風(fēng)險的。市場化改革只是“工具理性”，只有防范公共風(fēng)險，避免公共危機，才是改革所追求的價值。
　　
　　依這種角度來看，從“科學(xué)發(fā)展觀”到“以人為本”理念與“和諧社會”目標的提出，無一不是面向高風(fēng)險社會的政策轉(zhuǎn)向。可是近些年來，我們在政策的制定和建設(shè)項目的實施過程中，仍然十分依賴于專家話語和科技理性，不顧民眾對風(fēng)險的可接受性而強制推行，引發(fā)社會不滿，其中典型的表現(xiàn)便是各地屢禁不止的“強制拆遷”，對于推行“強制拆遷”的地方政府而言，他們衡量政策好壞的標準仍然停留在“成本一收益”的比較，而有意或無意地忽視了“強制拆遷”政策所帶來的風(fēng)險即被拆遷家庭的生活風(fēng)險乃至政府的合法性危機。就風(fēng)險的可接受性而言，在我國當前的眾多社會風(fēng)險中，“社會不公”是最不可接受的。因此，對于現(xiàn)階段的任何公共政策而言，最大的風(fēng)險就是社會不公，它足以抵消實行該政策后可能的任何收益。按照這一觀點，曾經(jīng)的“允許和鼓勵一部分人、一部分地區(qū)先富起來”的做法現(xiàn)已不合時宜；曾經(jīng)的“集中優(yōu)質(zhì)教育資源，辦好一批重點學(xué)校”的政策現(xiàn)已不應(yīng)繼續(xù)。
　　
　　上述城市某些基礎(chǔ)設(shè)施因其對周圍居民有“負外部性”而導(dǎo)致群體性抗爭，實際上面臨的是“鄰避性”問題。所謂“鄰避”，英文簡稱作NIMBY，即“不要在我家后院”：有時也被表述為LULU．即“地方上排斥的土地使用”。我們可以將鄰避型設(shè)施分為污染類、風(fēng)向集聚類、污名化類、心理不悅類四類設(shè)施。當這些公共服務(wù)設(shè)施的影響達到一定程度或人們認知程度提升時，容易造成當?shù)孛癖姷目咕苄膽B(tài)與反對行動。相應(yīng)地，鄰避型群體性事件也可分為污染類、風(fēng)向集聚類、污名化類、心理不悅類四個亞類型。在鄰避風(fēng)險治理中，要注重培育政府部門的風(fēng)險治理意識，將第三部門納入到風(fēng)險治理中來，并不斷重視以風(fēng)險溝通為核心的風(fēng)險確認、風(fēng)險評估、決策執(zhí)行、決策評估等風(fēng)險管理的各個環(huán)節(jié)；在鄰避事件管理中，應(yīng)在加強對觸發(fā)事件管理的同時，綜合運用補償機制、風(fēng)險消減機制、公民參與機制等，使鄰避型群體性事件能夠得到有效解決。
　　
　　合理選擇重大政策和建設(shè)項目，推進和完善社會穩(wěn)定風(fēng)險評估
　　
　　在當前的高風(fēng)險社會，幾乎不存在公共政策以外的政策，所有的政策都有可能帶來公共性后果。一直以來，第一部門和第三部門是公共政策的產(chǎn)出主體，而第二部門是私人領(lǐng)域政策的產(chǎn)出主體。現(xiàn)在由于社會系統(tǒng)各領(lǐng)域之間的交互性增強，私人領(lǐng)域的政策也應(yīng)強調(diào)公共責(zé)任。近些年來，由于企業(yè)缺乏社會責(zé)任而造成公共性不良后果的事件比比皆是，如果我們僅將目光集中于傳統(tǒng)公共部門即政府和第三部門的政策輸出，可能無法緩解突發(fā)事件的嚴峻態(tài)勢。因此，將私人領(lǐng)域的風(fēng)險政策納入公共政策的框架，有助于全面、有效地應(yīng)對風(fēng)險，提高風(fēng)險管理的效率。
　　
　　既然公共政策的邊界已由傳統(tǒng)的政府部門和第三部門擴展到企業(yè)，公共政策的評價標準已由“成本一收益”分析轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆找嬉伙L(fēng)險”分析，這就意味著凡是政府、第三部門乃至企業(yè)有重大的政策決策出臺，都應(yīng)對其所帶來的社會穩(wěn)定風(fēng)險進行評估。考慮到公共政策面廣量大，加上我國社會仍是典型的政府主導(dǎo)型社會，可以先從一些政府做出的對社會公眾影響面廣、影響力大的公共政策和建設(shè)項目開始做起。據(jù)悉，四川省遂寧市和上海市等已經(jīng)先行探索。但是從全國而言，由于公共政策與重大建設(shè)項目的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估尚處于試點、探索階段，還有不少有待完善與提升之處，主要包括四點：
　　
　　1．社會穩(wěn)定風(fēng)險評估應(yīng)為決策的“重要依據(jù)”和“必要環(huán)節(jié)”
　　
　　從決策與風(fēng)險評估的時序來看，目前一般都是重大政策和建設(shè)項目的決策在前，然后再進行相關(guān)政策和建設(shè)項目的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，極少是先進行相關(guān)政策和建設(shè)項目的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，然后再進行決策。也就是說，一般都是把風(fēng)險評估當作決策以后補充進行的一個程序“走一走”，至多是“認認真真”地“走程序”，而極少把風(fēng)險評估當作相關(guān)政策和建設(shè)項目決策前的“依據(jù)”，遑論“重要依據(jù)”了。如此看來，試點中的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，充其量還只能算是“略占地位”，而非具有“戰(zhàn)略地位”。此外，如果在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中的確發(fā)現(xiàn)有可能出現(xiàn)很大的風(fēng)險，就應(yīng)當明確提出改變或取消決策、終止或取消重大項目；對于上級做出的決策，也應(yīng)當勇于向上級建議暫緩實施或改變決策。我們努力的目標應(yīng)當是：明確提出在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估提交以后再做決策的要求，使得社會穩(wěn)定風(fēng)險評估真正成為童大政策和建設(shè)項目進行決策的“重要依據(jù)”和“必要環(huán)節(jié)”。
　　
　　2．社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的主體宜為“第三方”
　　
　　從學(xué)理上分析，不難得出社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的主體不宜是制定重大決策的部門和承辦重大建設(shè)項目的單位，而應(yīng)是具有相對獨立性的第三方。同一個部門既負責(zé)重大政策決策的出臺又負責(zé)評估和判定這一政策是否會影響社會穩(wěn)定，或是同一個單位既負責(zé)承辦建設(shè)項目又負責(zé)評估和判定這一建設(shè)項目是否會影響社會穩(wěn)定，可以預(yù)期的是，最后風(fēng)險評估的結(jié)果往往是肯定而非否定的。這樣的風(fēng)險評估就成了“做形式”、“走程序”，甚至出現(xiàn)控制論中所說的“正反饋”，即評估方輸出的反饋信息進一步強化了決策方的指令信息，決策方和評估方同方向地施力，導(dǎo)致無法提前預(yù)知，甚至有可能強化政策決策和建設(shè)項目所帶來的重大社會穩(wěn)定風(fēng)險。鑒于許多事業(yè)單位及其主管部門都受到“政事不分”的質(zhì)疑和要求“管辦分離”的壓力的教訓(xùn)，現(xiàn)在試點和推進重大政策決策和建設(shè)項目的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估時，就應(yīng)強調(diào)并堅持進行風(fēng)險評估的主體的獨立性和超脫性，從一開始就貫徹“管辦分離”，避免制造新的“政事不分”、日后再增加“管辦分離”的麻煩，
　　
　　3．社會穩(wěn)定風(fēng)險評估不能照搬企業(yè)風(fēng)險管理評估的方法
　　
　　誠然，我們可以借鑒企業(yè)進行風(fēng)險評估的一系列方法，因為目前企業(yè)的風(fēng)險評估方法相對成熟，經(jīng)驗也相對豐富．然而，企業(yè)都是以利潤最大化為其宗旨，它們的風(fēng)險評估考慮的主要是自身經(jīng)濟利益方面的損失和不確定性：即使涉及到非經(jīng)濟利益的風(fēng)險，其目的也往往是擔心由此失去了以往的“客戶”。而公共政策的風(fēng)險評估主要是考慮社會穩(wěn)定和民眾擁護方面的風(fēng)險，或是擔憂侵犯了民眾的利益而失去民心和政府的公信力。由于進行風(fēng)險評估的目的不同，所以社會穩(wěn)定風(fēng)險評估不可完全照搬企業(yè)風(fēng)險管理評估方法。值得指出的是：我們應(yīng)當認真借鑒發(fā)達市場經(jīng)濟和健全法治國家所采取的一系列方法，包括輿情民意調(diào)查、聽證會、相關(guān)利益群體協(xié)商、充分利用各類媒體特別是互聯(lián)網(wǎng)作為載體等：
　　
　　4．應(yīng)加強對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估主體和決策主體的問責(zé)
　　
　　為了保證重大政策決策和建設(shè)項目的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估“不走過場”，必須重視社會穩(wěn)定風(fēng)險評估領(lǐng)域的問責(zé)制、這種問責(zé)應(yīng)當建立在明確決策與評估的職責(zé)劃分的基礎(chǔ)上。凡是風(fēng)險評估沒有發(fā)現(xiàn)問題，待重大政策決策和建設(shè)項目執(zhí)行以后導(dǎo)致大規(guī)模群體性事件和嚴重社會不穩(wěn)定的，進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的主體及其責(zé)任人應(yīng)當被追究責(zé)任；凡是風(fēng)險評估發(fā)現(xiàn)并如實提出了問題，卻未被決策者所重視仍然付諸實施而導(dǎo)致大規(guī)模群體性事件和嚴重社會不穩(wěn)定的，則應(yīng)加大力度追究決策者的責(zé)任，并對進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的主體予以表彰和獎勵。
　　
　　

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