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論我國環境執法機制的完善——從規制俘獲的視角
內容提要: 規制俘獲是被規制者對規制機構的一種支配和控制。由于規制機構所享有的寬泛的自由裁量權、被規制對象與規制受益人對規制過程參與的非對等性以及規制主體與被規制對象的利益結盟等原因，我國環境執法過程中出現了“規制俘獲”，其表現為環境執法不嚴。為破解這一迷局，必須規范自由裁量權、強化環境保護目標責任制，并在各環境單行法中引入環境公民訴訟。
引言：問題的提出
1979年9月，第五屆全國人大常委會原則通過了《環境保護法（試行）》，我國第一部環境保護 法律 由此誕生。經過三十余年的努力，我國環境保護法律體系的建設取得了長足的進展，基本上形成了以《憲法》中的環境法規范為指導，以環境保護法基本法和環境保護單行法為主體，以其他環境法規、規章為補充的完善的環境法律法規體系。根據
（一）規范環境執法中的自由裁量權
因為寬泛的自由裁量權使得環境規制機關可以肆無忌憚地偏向于被規制對象而不必受到 法律 懲罰，所以規范環境執法中的自由裁量權就成為破解“規制俘獲”迷局的第一要務。WWW.11665.com美國國會用以防止規制俘獲的主要機制之一，正是規制機構權限的細化。[11]（p113）在美國，環境法律在許多方面都迥異于傳統 經濟 規制中僅僅勸誡規制機構根據公共利益進行規制或鏟除“不公平”競爭行為的“開放式標準”（open-ended standards）。比如說，國會明確規定環保總署（epa）或各州政府機構采取特定行為的時間；如果環保總署未能在規定的時間內采取行動，其嚴厲的“榔頭條款”（hammer provisions）就會自動生效。再比如國會明確列明規制對象的清單，比如被規制 企業 或污染物，規制主體必須根據這些清單采取行動。[11]（p113-114）這些嚴格的規定就減少了環境行政機關行使自由裁量權的空間，不會給被規制對象進行規制俘獲留下可乘之機。
要規范環境執法中的自由裁量權，就必須對我國環境法中賦予執法機關較大自由裁量權的法律條文進行修訂，以根除環境規制俘獲的制度根源。以我國2008年新修訂的《水污染防治法》第71條規定的罰款為例。該條規定：“違反本法規定，建設項目的水污染防治設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，主體工程即投入生產使用的，由縣級以上人民政府環保行政主管部門責令停止生產或者使用，直至驗收合格，處五萬元以上五十萬元以下的罰款。”其中的罰款額度范圍較大，低至五萬元，高至五十萬元。這就給被規制對象俘獲規制機關提供了經濟上的激勵，而規制機關即使作出了偏向于被規制對象的較低數額的罰款，也屬于法律授權范圍之列，無需受到任何法律的制裁。為杜絕這一現象，立法機關不僅應該根據違法情節的嚴重程度，分別規定與之相適應的、跨度不大的罰款數額，而且應同時規定規制機關濫用自由裁量權應該承擔的責任。當然，由于法律所調整的社會現象具有變動不居的特征，加上立法技術的原因，任何法治社會都不可能在其立法中消除行政自由裁量權。我們所能做的，是通過法律來控制行政自由裁量權的行使并把它控制在必要的范圍之內。
可喜的是，我國政府已經意識到寬泛的自由裁量權對環境執法以及環境規制目標實現的危害。國家環保部為規范行使環境行政處罰自由裁量權，制定了《法律、行政法規和部門規章設定的環保部門行政處罰目錄》、《主要環境違法行為行政處罰自由裁量權細化 參考 指南》、《關于規范行使環境監察執法自由裁量權的指導意見》以及《規范環境行政處罰自由裁量權若干意見》等一系列規范性文件。這些規范性文件在準確適用法律條款、嚴格遵循處罰原則、合理把握裁量尺度以及綜合運用處罰手段等四個方面做了全面而細致的規定，使得環境執法自由裁量權的規范有據可依、有章可循。不過，這些規范性文件的效力等級較低，不利于行政自由裁量權的規范。最好的辦法是，借鑒美國的經驗，在各環境單行法中對環境行政自由裁量權進行規范。
（二）改革政績考核機制，強化環境保護目標責任制
我國長期實行的以gdp為考核指標的政績考核機制，是把規制主體和規制對象聯系在一起的利益紐帶：規制主體據以升遷的gdp增長，恰恰是規制對象通過犧牲環境、破壞資源而取得，讓規制主體對規制對象的環境污染行為進行規制，無異于讓規制主體自毀前程。在這種情況下，規制主體對規制對象的環境污染行為視而不見，甚至淪為環境污染企業的共犯也就不足為奇了。欲改變這種現狀，唯有改革我國現有的政績考核機制，將環境保護目標的實現作為考核地方政府官員政績、決定其是否升遷的主要指標。令人欣慰的是，我國有些地方政府已經在向這個方向邁進（注釋8：今年五月初，貴州省織金縣常務副縣長經過組織考察，擬任職縣委書記，后因其任常務副縣長期間治污不力被省環保廳“預警通報”而暫緩任職。參見《用好環境問責這柄“利劍”》
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