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“凱立案”挑戰證券監管體制
眾所關注的“凱立案”已經終結,但此案對中國證券發行監管體制、證券監管理念以及司法權與行政權的界限等事關證券市場發展的重大問題,意義深遠。
在日前由對外經濟貿易大學法學院“公司法與證券法研究中心”主辦的“凱立案對中國證券監管的影響”的研討會上,在京的法律專家、學者江平、應松年、楊克佃、方流芳、劉莘、陳斯喜、沈四寶、焦津洪等,發表了各自的觀點。
與會專家在分析了“凱立案”的兩審判決書后認為,行政機關依法行政,程序合法,是我國法制建設的一個重要方面,法院對行政機關行政行為的程序合法性進行審查,對于推動行政程序的進步有重要意義。但他們同時認為,對于屬于行政機關裁量權范圍的事項,司法權的干預應是有限度的,不能太寬,尤其在涉及專業領域的問題上,應充分尊重行政機關的判斷。
全國人大內司委委員、國家行政學院教授應松年認為,從本案看,法院對證監會作出具體行政行為時的程序要求很嚴,而以往行政機關做事只重視目的而輕視程序,程序違法現象比比皆是,因此本案將推動我國行政程序的法制化進程。
最高人民法院行政審判庭原庭長楊克佃通過對證券發行審批制與核準制的比較,認為案件反映了舊審批程序同新核準程序如何協調的問題,而這一問題決定了證監會對凱立公司的申請作出“退回”決定的適當性。他進一步指出,證監會對股票發行申請的審查究竟是形式審核還是實體審核,應盡快予以明確。從證券市場的發展看,證監會應著重于對證券市場的監督管理,不要把自己陷入具體的財務審核中去,實體審查的范圍應縮小。
股票發行由審批制向核準制的改革,體現了我國證券監管理念由政府主導向市場主導的重大轉變。新核準程序的突破體現在那里？中國政法大學教授、著名民商法專家江平認為,突破就在于作為正式的行政程序,證監會應當對是否核準有正面的回答并說明理由。他認為,“凱立案”提出了司法權與行政權的界限問題,該案二審法院沒有回答凱立公司出資是否虛假,只是說這一問題取決于審計報告是否符合國家的會計制度,這實質是等于法院對技術性問題作出了結論性的意見,因此法院超越了自己的職權范圍。
對于核準制是強調行政審查還是專家審查,江平認為從證券法的本意看應是后者。基于此,他指出如果對于每一次股票發行審核都組成一個專家部門來審查,成本太高,因此在符合證券法程序的前提下,核準機關應當有權決定是否核準。核準機關如果認為有必要找專門機關認定也可以,但一旦作出決定,法院就不要變更了。
行政行為的正當性與效率也是與會者關注的問題。如何理解程序合法,如何協調行政機關的效率與保證當事人的申辯權？中國政法大學教授方流芳認為,把股票發行審核程序分為不同的階段,是行政機關合理配置自身資源的權利。如果行政機關認為在某一階段提前結束審核程序可以節約申請人的時間,使其不必無謂地等到走完全部審核程序,就可以立即提起行政復議或訴訟,它可以提前結束。對于證監會中止發行核準程序之前是否應當給申請人當面陳述和申辯的機會,方流芳認為,證監會拒絕發行申請的情況為數不多,因此給申請人一個當面陳述的機會,不會構成不合理的工作負擔,同時還可以避免發生錯誤,節約行政資源,保護申請人的利益。
針對“凱立案”判決中涉及的行政權與司法權的界限問題,方流芳認為,證監會的職能之一是監管市場,而判斷申請人財務報告的真實性,是其正常監管、行使核準權必不可少的條件。該案的二審法院在此問題上突破了司法權限而進入到行政領域,行使了本來應當由行政當局行使的權力,這是不適當的。行政管制的重要方面是行政事務專業化,在專業化的行政事務范圍內,法院應當尊重行政權,避免不必要的干預。
中國政法大學教授劉莘也認為,對于行政行為是否合理,司法機關不應做出判斷,因為司法機關對行政行為的審查是法律審查而非事實審查,應尊重行政機關對于事實的判斷。
全國人大法工委國家法行政法室副主任陳斯喜從立法者的角度,對現有行政許可制度的弊病發表了看法。他認為,現在很多行政審批都由很多部門、很多程序管,但究竟哪一個部門管,應當負什么責任,有什么權限,法律規定并不明確。此種情況下司法機關對于審判中發現的不規范行政行為給予建議,應當是有積極作用的。
對于“凱立案”判決中涉及行政機關能否對審核材料獨立做出判斷,是否必須依賴于專業機構？外經貿大學法學院院長沈四寶認為,行政機關應該有獨立的審核決定權,有權對專業機構的意見做出判斷。對于現有法律在該問題上的漏洞,應及時補上。
外經貿大學法學院教授焦津洪認為,“凱立案”暴露出的目前有關股票發行審核的法律不完善,可操作性差等問題,給我國在這方面的立法提出了新的任務。另一方面,“凱立案”也顯示司法機關在保護公民權利的同時,對行政機關的權力也應給予充分尊重。
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“凱立案”大事記
2000年8月16日,原告海南凱立中部開發建設股份有限公司因不服被告中國證監會以證監發（1999）39號
文向國務院作出的《關于海南凱立公司上市問題有關情況的報告》,向北京市第一中級人民法院提起行政訴訟。
2000年12月18日,北京市一中院作出一審判決,判定中國證監會退回海南凱立A股預選申報材料的行為違法,責令中國證監會恢復對海南凱立股票發行的核準程序。
2001年1月,中國證監會向北京市高級人民法院提出上訴,強調自己是全國證券期貨市場的主管部門,有權依據法規制訂股票發行程序,并作出解釋。同時,中國證監會回顧了股票發行程序形成的8年歷程,強調一審法院讓其恢復對海南凱立的審核“不切實際,無法執行”。
4月27日,北京市高院開庭審理此案,并于7月5日作出終審判決：駁回中國證監會的上訴,維持由北京市一中院作出的一審判決；一審案件受理費80元和上訴的受理費80元由中國證監會承擔。
(記者 薛莉 通訊員 張鳴飛)
上海證券報（2001年8月30日）
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