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對(duì)具體行政行為證據(jù)效力的審查認(rèn)定
對(duì)具體行政行為證據(jù)效力的審查認(rèn)定
劉萬金
人民法院在案件審理程序中，經(jīng)常遇到具體行政行為作為證據(jù)，而當(dāng)事人又對(duì)其效力持有異議的情況。
具體行政行為是依法具有法律效力的。其一經(jīng)作出，即具有“公定力”、“確定力”和“拘束力”（俗稱“三力”）。同時(shí)，具體行政行為又是應(yīng)當(dāng)接受行政復(fù)議和行政訴訟審查的。在復(fù)議、起訴期限尚未屆滿之前，其“三力”是可變的。只有在復(fù)議、起訴期限均屆滿之后，其“三力”才是不可變的。
那么，案件審理程序中，人民法院應(yīng)當(dāng)如何對(duì)具體行政行為的證據(jù)進(jìn)行審查認(rèn)定呢？
先看兩則案例：
案例一：張甲、張乙系同村鄰居。1999年該村進(jìn)行村莊規(guī)劃時(shí)，村委會(huì)將張甲的部分院落規(guī)劃給張乙做宅基地，并為張乙辦理了縣政府頒發(fā)的《集體土地使用證》。2013年張乙欲擴(kuò)建房屋時(shí)，以張甲的部分院落占在《土地證》確定給自己使用的土地上，侵犯了自己的土地使用權(quán)為由，向法院提起民事訴訟，請(qǐng)求判令張甲停止侵害、排除妨礙。法院采信了《土地證》的證據(jù)效力，判決支持了張乙的訴訟請(qǐng)求。張甲不服，在對(duì)民事判決提起上訴的同時(shí)，也對(duì)《土地證》提起了行政訴訟。一審法院行政審判庭撤銷了《土地證》，二審法院遂以事實(shí)不清、證據(jù)不足為由撤銷了一審民事判決。
案例二：王某與他人發(fā)生重大交通事故，交警部門作出的《道路交通事故責(zé)任認(rèn)定書》認(rèn)定其負(fù)全部責(zé)任，公訴機(jī)關(guān)以其涉嫌犯交通肇事罪為由向法院提起公訴。訴訟過程中，王某依法對(duì)《道路交通事故責(zé)任認(rèn)定書》提起行政訴訟（注：這是發(fā)生在道路交通安全法施行之前的案件，該法施行后，依照該法第七十三條的規(guī)定，交警部門作出的《交通事故認(rèn)定書》不再具有行政可訴性），法院刑事審判庭遂中止了刑事訴訟。法院行政審判庭以《道路交通事故責(zé)任認(rèn)定書》認(rèn)定王某負(fù)全部責(zé)任的主要證據(jù)不足為由，判決撤銷了《道路交通事故責(zé)任認(rèn)定書》，公訴機(jī)關(guān)遂撤回了對(duì)王某的起訴。
上述兩個(gè)案例告訴我們：人民法院在案件審理程序中對(duì)具體行政行為證據(jù)進(jìn)行審查認(rèn)定時(shí)，不可輕易地認(rèn)定其證據(jù)效力，而應(yīng)先審查其是否還有被有權(quán)機(jī)關(guān)依法予以撤銷或者變更的可能性，也就是說是否已經(jīng)超過了復(fù)議、起訴期限。如果超過了復(fù)議、起訴期限，則可以直接作為證據(jù)使用；否則，不能直接作為證據(jù)使用。
關(guān)于復(fù)議、起訴期限的法律規(guī)定，有以下幾種：1.行政復(fù)議法第九條第一款：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng)；但是法律規(guī)定的申請(qǐng)期限超過六十日的除外。”2.行政訴訟法第三十九條：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起三個(gè)月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。”3.《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（簡(jiǎn)稱《若干解釋》）第四十一條：“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過２年。”4.《若干解釋》第四十二條：“公民、法人或者其他組織不知道行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容的，其起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道該具體行政行為內(nèi)容之日起計(jì)算。對(duì)涉及不動(dòng)產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理。”
根據(jù)上述規(guī)定，一般情況下（法律另有規(guī)定的除外），復(fù)議、起訴期限應(yīng)當(dāng)做如下把握：
1.復(fù)議期限
從知道具體行政行為內(nèi)容之日起60日內(nèi)。如果超過60日沒有申請(qǐng)行政復(fù)議，又沒有正當(dāng)理由，即為超過了復(fù)議期限。
2.起訴期限
分以下幾種情況：
（1）知道具體行政行為內(nèi)容并且同時(shí)知道訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限為“知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起”“三個(gè)月內(nèi)”。
（2）先知道具體行政行為內(nèi)容，后知道訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限除應(yīng)符合上述“三個(gè)月”的條件外，還應(yīng)同時(shí)符合從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過“２年”的條件。例如，知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容的時(shí)間是2012年4月1日，知道訴權(quán)或者起訴期限的時(shí)間是2014年3月1日，其起訴期限不再是2014年3月1日后的三個(gè)月內(nèi)（至2014年6月1日止），(www.ycxgx.cn)而應(yīng)是2012年4月1日后的2年內(nèi)（至2014年4月1日止）。
（3）對(duì)涉及不動(dòng)產(chǎn)的具體行政行為，起訴期限除應(yīng)當(dāng)符合上述“三個(gè)月”和“２年”的條件外，還應(yīng)同時(shí)符合從作出具體行政行為之日起不超過“20年”的條件。例如：作出具體行政行為的時(shí)間是1994年3月1日，知道具體行政行為內(nèi)容的時(shí)間是2012年4月1日，知道訴權(quán)或者起訴期限的時(shí)間是2014年3月1日。起訴期限既不是2014年3月1日后的“三個(gè)月”內(nèi)（至2014年6月1日止），也不是2012年4月1日后的“２年”內(nèi)（至2014年4月1日止），而是1994年3月1日后的“20年”內(nèi)（至2014年3月1日止）。
（4）對(duì)不動(dòng)產(chǎn)以外的其他具體行政行為，起訴期限除符合上述“三個(gè)月”和“２年”的條件外，還應(yīng)同時(shí)符合從作出具體行政行為之日起不超過“5年”的條件。
因此，人民法院在民事、刑事訴訟中，在當(dāng)事人知道具體行政行為的內(nèi)容，但不知道訴權(quán)或者起訴期限的情況下，為了及時(shí)穩(wěn)定法律關(guān)系，提高審判效率，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)行使釋明權(quán)，告知當(dāng)事人復(fù)議權(quán)和復(fù)議期限、起訴權(quán)和起訴期限并記入筆錄。告知后，如果當(dāng)事人逾期不申請(qǐng)行政復(fù)議、不提起行政訴訟，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定具體行政行為的證據(jù)效力；如果當(dāng)事人在法定期限內(nèi)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起了行政訴訟，并且得到了有權(quán)機(jī)關(guān)的維持，則亦應(yīng)當(dāng)認(rèn)定具體行政行為的證據(jù)效力。
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