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完善未成年人監(jiān)護權撤銷制度的建議
完善未成年人監(jiān)護權撤銷制度的建議周侃
編者按：201*年，“江寧餓死女童”案引發(fā)全國關注。被告人樂燕作為兩個幼女的唯一監(jiān)護人，怠于履行撫養(yǎng)義務，將兩個幼小的孩子留置在家中，在留下少量食物和水后，獨自離家近兩個月，造成了兩幼女死亡的嚴重后果。江蘇省南京市中級人民法院未成年人及家事案件審判庭審理此案，最終認定樂燕犯故意殺人罪，判處無期徒刑，剝奪政治權利終身。
雖然我國法律規(guī)定了監(jiān)護權撤銷制度，但依然出現(xiàn)了如此嚴重的刑事案件，這引起了辦案法官的思考。南京法官將專業(yè)視角對準未成年人救助機制，推進實施了困境未成年人家庭監(jiān)護干預工作制度。在六一兒童節(jié)到來之際，本報編輯部將這一研究成果的部分內(nèi)容刊載出來，以期構建更具可操作性的監(jiān)護權撤銷制度，充分保障未成年人合法權益，防止類似的慘劇再次發(fā)生。
201*年發(fā)生的“江寧餓死女童案”，反映了我國未成年人救助機制的失靈，完善監(jiān)護權撤銷制度，保護和救助處于困境中的未成年人確有必要。
一、監(jiān)護權撤銷制度存在的問題
雖然我國民法通則、預防未成年人犯罪法及未成年人保護法等法律規(guī)定了監(jiān)護權撤銷制度，但過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性，對未成年人的保護不夠全面。
一是監(jiān)護權撤銷的提起主體規(guī)定不完善。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，監(jiān)護權撤銷的提起主體為未成年人的近親屬、未成年人父母所在單位、未成年人住所地的居民委員會、村民委員會。但該有關單位和人員對于監(jiān)護權撤銷是否存在積極性和主動性值得懷疑，司法實踐中，也幾乎未出現(xiàn)過由相關部門提起的監(jiān)護權撤銷之訴。
二是缺乏關于監(jiān)護權恢復的規(guī)定。家庭作為維系社會正常運轉細胞，父母與子女的穩(wěn)定關系尤為重要。應盡可能維系父母子女關系，在監(jiān)護不利的情況消失之后，恢復監(jiān)護人的監(jiān)護權，有利于未成年人和整個社會的健康發(fā)展。
三是法律規(guī)定的各參與部門分工不夠明確。現(xiàn)行法律規(guī)定了各職能部門均有職責參與對監(jiān)護缺失的未成年人進行救助工作，但采概括列舉方式，職責不明確。法律亦未規(guī)定相應的法律責任，造成未成年人救助與保護工作成為柔性條文，不具有約束力。
四是缺乏監(jiān)護監(jiān)督制度。缺乏對未成年人福利工作的專職部門，對監(jiān)護的監(jiān)督非常弱。有必要將監(jiān)護監(jiān)督機制作為一項重要制度規(guī)定，由專門的部門或人員對監(jiān)護人監(jiān)護職責的履行進行必要的監(jiān)督和限制，保證監(jiān)護制度得以貫徹實施。
五是未能充分調(diào)動和規(guī)制民間專業(yè)資源。未成年人不僅關乎到單個家庭，也影響社會和國家的發(fā)展進步，應更多地吸納社會資源，讓專業(yè)的未成年人保護組織來參與對未成年人的綜合保護工作，同時應加強對此類組織的規(guī)制，防止發(fā)生魚目混珠的情況，侵害未成年人利益。
二、監(jiān)護權撤銷制度構建的建議
一是明確監(jiān)護權撤銷的提起主體和具體情形。關于監(jiān)護權撤銷的提起主體，建議除原先法律規(guī)定主體外，增加民政部門，或者專門成立的未成年人保護組織來提起監(jiān)護權撤銷之訴。關于監(jiān)護權可以轉移的具體情形，我國目前法律規(guī)定用了“監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責或者侵害被監(jiān)護人的合法權益”來概括，這一概括性規(guī)定造成具體情形的判斷困境，建議采用列舉加概括的模式對于“不履行監(jiān)護職責”作出具體界定。
二是明確監(jiān)護權撤銷與轉移的具體程序。建議建立一整套完整的監(jiān)護權撤銷與轉移流程，包括報告制度——臨時救助——評估報告——監(jiān)護權撤銷之訴——法院裁決。
1.報告制度。民政部門及未成年人保護機構應當指導基層政府和社區(qū)等自治組織對轄區(qū)內(nèi)家庭監(jiān)護困境未成年人進行摸底排查并建立基礎信息臺賬，及時發(fā)現(xiàn)報告不履行監(jiān)護職責或監(jiān)護人侵害被監(jiān)護未成年人合法權益或的情形。
2.臨時救助。公安機關在接到相關報告后，應當出警調(diào)查，對存在上述情況的監(jiān)護人視情況作出相應處理，對于無人照料的未成年人，應將其帶至民政部門或未成年人保護機構予以臨時監(jiān)護。
3.評估報告。應調(diào)查核實未成年人受到侵害的情況，評估未成年人受傷害程度，形成調(diào)查報告。該調(diào)查報告建議由民政部門等獨立于公安、司法機關的第三方機構出具。
4.監(jiān)護權撤銷之訴。民政部門或者相關未成年人保護機構應當根據(jù)調(diào)查報告評估未成年人身心健康、監(jiān)護人悔過改正等情況，作出是否提起監(jiān)護權撤銷之訴的決定。
5.法院裁決。人民法院作為監(jiān)護權撤銷之訴的裁判者，作出是否撤銷的判決結果。在不適格監(jiān)護人被撤銷后，無其他法定監(jiān)護人的，由法院在民法通則規(guī)定的監(jiān)護人范圍內(nèi)指定。在上述人員均不合適的情況下，啟動國家監(jiān)護制度，由民政部門或相關未成年人保護組織擔任監(jiān)護人。
三是確立監(jiān)護權恢復制度。在監(jiān)護人不適格情形消失的情況下，應允許其向法院申請恢復監(jiān)護資格；或者，由法院在判決撤銷監(jiān)護權時設定一個考察期限，該期限內(nèi)臨時撤銷監(jiān)護人資格，考察期滿，由法院審查被考察人的表現(xiàn)，在審查認為其確無不利于未成年人的情況，具備有效行使監(jiān)護權、履行監(jiān)護責任的情況下，可恢復其監(jiān)護資格。
四是確立監(jiān)護監(jiān)督制度。由于監(jiān)護人的道德、法律素質參差不齊，(www.ycxgx.cn)濫用監(jiān)護權或怠于履行監(jiān)護職責的事情時有發(fā)生，監(jiān)護監(jiān)督制度的確立確有必要。可由街道辦事處、居委會、村委會成員組成監(jiān)護監(jiān)督機構，負責指導本社區(qū)兒童狀況監(jiān)護工作，并在立法中賦予其相應的職權，在未成年人權利受到侵害時，對其進行干預并向有關組織報告監(jiān)護權怠于行使的狀況，從而提起撤銷之訴。
五是強化法院在監(jiān)護權撤銷之訴中的作用。明確法院為監(jiān)護權撤銷制度中的裁決主體，由人民法院依法對監(jiān)護人是否怠于履行監(jiān)護職責或侵害被監(jiān)護人權益進行實質審查，并作出是否撤銷監(jiān)護權的判決。監(jiān)護權撤銷之訴屬于家事審判的范疇，其不同于普通的財產(chǎn)類糾紛，由于其強烈的身份關系、道德倫理色彩以及社會公益性，人民法院在審理此類案件時，應區(qū)別于普通民事審判，在未成年人利益最大化的前提下，著重修復家庭關系、化解矛盾糾紛。在審判方式上傾向于職權主義模式，盡可能最大限度接近事實真相，保障當事人合法權益。監(jiān)護的設立、變更、喪失、撤銷、恢復、轉移等需經(jīng)法院的判決、宣告或者確認才能生效。
六是加強對監(jiān)護權撤銷制度的頂層設計，實行司法行政雙軌制。應恰當?shù)刭x予專門的未成年人保護組織、民政部門、婦聯(lián)、團委等機關一定的職責，除選任監(jiān)護人、撤銷監(jiān)護人以及監(jiān)護糾紛由法院處理外，其他須由公法介入的事項都可納入民政等相關部門的工作范疇，實現(xiàn)司法與行政的雙軌制。為避免各部門職責范圍不清、工作相互推諉的情況，建議在監(jiān)護權撤銷制度設計上，加強國家層面的頂層設計。由中央國家機關統(tǒng)籌規(guī)劃，對各部門應承擔的職責作明確、合理分配，避免各部門在自行制定規(guī)則中的相互沖突與推諉，促進對未成年人合法權益的全面保護。
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