對不起訴制度的認(rèn)識及完善的思考
對不起訴制度的認(rèn)識及完善的思考刑事訴訟法第140條第四款及第142條對不起訴作出了具體規(guī)定。但由于上級檢察機關(guān)對不起訴有從嚴(yán)要求，加上受免予起訴權(quán)被取消的影響，一些基層檢察院沒有敢于大膽地行使這一權(quán)力，有些基層檢察院甚至把很明顯的不起訴案件也交付法庭審判，造成無罪判決案件和免于刑事處分案件增多，這于經(jīng)濟訴訟法則很不利，也不利于發(fā)揮檢察機關(guān)應(yīng)有的作用。
怎樣看待不起訴權(quán)
《刑事訴訟法》第140條第4款規(guī)定：“對于補充偵查的案件，人民檢察院仍然認(rèn)為證據(jù)不足，不符合起訴條件的，可以作出不起訴的決定�！薄缎淌略V訟法》第142條第1、2款規(guī)定：“犯罪嫌疑人有本法第十五條規(guī)定的情形之一的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)作出不起訴決定。”“對于犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以作出不起訴決定”。據(jù)此，不難歸納出，所謂不起訴,是指人民檢察院對公安機關(guān)偵查終結(jié)移送起訴的案件或者對自行偵查終結(jié)的案件，經(jīng)過審查后，認(rèn)為犯罪嫌疑人具有刑事訴訟法第15條規(guī)定的不追究刑事責(zé)任的情形，或者犯罪嫌疑人犯罪情節(jié)輕微依法不需要判處刑罰或免除刑罰，或者經(jīng)兩次補充偵查尚未達(dá)到起訴條件，而作出的不將案件移送人民法院進(jìn)行審判的決定。所謂不起訴權(quán)，即人民檢察院在審查案件后作出不將案件移送人民法院進(jìn)行審判而終止訴訟的決定權(quán)。它包括三個方面的含義：
1、對于犯罪嫌疑人的行為已構(gòu)成犯罪的案件，鑒于該犯罪嫌疑人犯罪的具體情況，不將其交付審判和處以刑罰更符合訴訟經(jīng)濟的要求和政策目的時，法律賦予檢察機關(guān)在權(quán)衡利弊后有決定不起訴的自由裁量權(quán)，也即原來的免予起訴權(quán)；
2、經(jīng)過偵查認(rèn)為確實不構(gòu)成犯罪而作出終止訴訟的決定權(quán)；
3、人民檢察院經(jīng)過認(rèn)真審查并提出補充偵查后，仍然認(rèn)為證據(jù)不足，事實不清，決定暫不能對犯罪嫌疑人提起公訴而作不起訴決定的職權(quán)。
不起訴，實質(zhì)上是人民檢察院對依法不應(yīng)追究犯罪嫌疑人刑事責(zé)任，或者不需要追究或無法追究犯罪嫌疑人刑事責(zé)任的案件，依法作出的一種終止訴訟的決定。因此，它對保護公民的合法權(quán)益，保障無罪的人不受刑事追究，節(jié)約人力和物力，提高司法機關(guān)的威信，實現(xiàn)三機關(guān)互相制約原則，都具有重要意義：
1、不起訴有利于保障人權(quán)。不起訴有利于保護公民的合法權(quán)益，保障無罪的人不受刑事追究，體現(xiàn)刑事訴訟保障人權(quán)的宗旨。
2、不起訴有利于節(jié)約司法資源，實現(xiàn)訴訟經(jīng)濟原則的要求。及時地作出不起訴決定，終止訴訟程序，不讓案件再進(jìn)入審判階段，這樣可以縮短訴訟時間，節(jié)約大量的人力和物力，從而減少訴訟成本，節(jié)約有限的司法資源，體現(xiàn)訴訟經(jīng)濟原則。
3、不起訴有利于司法機關(guān)集中精力處理大案要案。及時果斷地作出不起訴的決定，有利于司法機關(guān)集中精力、花大力氣辦好大案要案。
對完善不起訴制度的幾點建議
研究法律應(yīng)當(dāng)從現(xiàn)實出發(fā)。修訂后的刑事訴訟法已經(jīng)取消了免予起訴制度，再談也沒有什么實際意義。下面就不起訴談幾點看法。那么，不起訴制度究竟有哪些不完善的地方呢？
從修訂后的《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的規(guī)定看，其不完善的地方就在于賦予外部監(jiān)督的力度不夠。公安與法院有檢察機關(guān)監(jiān)督，誰來監(jiān)督檢察機關(guān)，這是一個最根本的問題，也是外界對不起訴制度不信任的關(guān)鍵所在。只要解決了這樣一個問題，也就等于不起訴制度已經(jīng)趨于完善了。當(dāng)前檢察機關(guān)正在研究的《對不起訴案件實行公開審查》就是作這方面的努力。但這種依照庭審形式的作法，是不合乎檢察機關(guān)的實際的。因為檢察機關(guān)的處理權(quán)和審判權(quán)不是一回事，檢察機關(guān)的處理權(quán)更多地帶有行政行為的性質(zhì)，它作出的決定更多地體現(xiàn)單方面的獨自的行為，而不象審判那樣，法官是作為一種中間人的位置。所以檢察機關(guān)不應(yīng)該依照庭審制度來搞一個似是而非的庭審，如果是這樣，那倒顯得檢察機關(guān)的處分權(quán)有點多余了，因為有真庭審在那里，你又何必再搞一個。對這種作法，理論界也指出它存在的許多缺陷，弄得不好，會成為一種形式。既然這種作法不妥，那么，應(yīng)當(dāng)如何加以完善呢？筆者認(rèn)為應(yīng)該從三個方面進(jìn)行：
第一，把監(jiān)督檢察機關(guān)處分權(quán)的權(quán)力放出去。其具體作法是：不起訴案件除了檢察長決定和檢察委員會討論決定外，對公安機關(guān)、被害人和被不起訴人要求復(fù)議（說異議要客觀一點）的不起訴案件，改由同級人大法制工作委員會或者由人大成立一個機構(gòu)來復(fù)查并提出意見，不再由檢察機關(guān)自己復(fù)查，也無須再經(jīng)上級檢察機關(guān)復(fù)核了。上級檢察機關(guān)只擁有糾正權(quán)，也即通過被害人申訴或者審查發(fā)現(xiàn)作出不起訴決定錯誤的案件，直接提出糾正意見，而且主要是針對公安機關(guān)和被害人沒有提出復(fù)議的那部分不起訴案件。但交由人大來復(fù)查這種做法是否有違檢察機關(guān)獨立行使檢察權(quán)原則，有待于研究。筆者認(rèn)為不存在這個問題。從我國憲法和法律規(guī)定看，人大實際就擁有監(jiān)督檢察機關(guān)的權(quán)力，這樣做只不過具體一點而已，而且是屬于一種事后監(jiān)督，也就是在檢察機關(guān)作出不起訴決定之前，它沒有干涉檢察機關(guān)的行為，而是在檢察機關(guān)作出決定之后，在公安機關(guān)和被害人提出異議的情況下才進(jìn)行的，屬于正常的監(jiān)督范圍。但這樣一來，人大是否會陷入一種事務(wù)性的工作狀況，也即是否陷于一種法律程序執(zhí)行者中，這倒是一個問題。如果人大的審查，只是停留在一種大方向的審查，其作出的意見只是一種傾向性的意見，具體工作仍由司法機關(guān)來做，則不存在這方面的問題。比如，人大對于公安機關(guān)和被害人提出復(fù)議的不起訴案件經(jīng)過復(fù)查認(rèn)為檢察機關(guān)作出的決定正確，則給予維護；不正確，則建議檢察機關(guān)撤銷錯誤決定重新進(jìn)行處理。一切法律手續(xù)和處理決定仍由司法機關(guān)來辦理，所以，人大不會陷入法律執(zhí)行者和工作事務(wù)者的狀況。把不起訴外部監(jiān)督權(quán)交給人大，有以下幾個方面的好處：
1、把外部監(jiān)督落到了實處，會大大增加不起訴處分權(quán)的信任度，充分體現(xiàn)不起訴制度的縝密性和完善性。
2、避免與法院審判形式雷同，突出檢察權(quán)的特點。
3、避免司法機關(guān)互相扯皮和相互埋怨的現(xiàn)象，化解矛盾，提高工作效率。
4、增強說服力。
第二，檢察機關(guān)把不起訴決定作為“檢察務(wù)公開”的一項內(nèi)容，公開出去讓社會監(jiān)督。檢察機關(guān)決定不起訴的案件，除依照《刑事訴訟法》的規(guī)定應(yīng)當(dāng)將不起訴決定書送達(dá)被害人或者其近親屬及其訴訟代理人、被不起訴人以及被不起訴人的所在單位（對于公安機關(guān)移送起訴的案件應(yīng)當(dāng)將不起訴決定書送達(dá)公安機關(guān)）外，還應(yīng)當(dāng)向全社會進(jìn)行公開。公開的方式一是可以通過創(chuàng)建永久性檢務(wù)公開宣傳專欄，作為檢察機關(guān)與社會聯(lián)系的窗口，適時向社會公開；二是創(chuàng)建檢察機關(guān)與人大代表聯(lián)系專用刊物，不定時向人大代表通報有關(guān)情況。但存疑不起訴案件是否可以公開值得討論。筆者認(rèn)為不宜向外界公開。因為存疑不起訴決定，本身不是一種最終處理結(jié)果，在獲取新的證據(jù)后，依然有被重新提起公訴的可能，將案情公開，可能對偵查機關(guān)的偵查補證帶來不利的影響。
第三，對于被害人和受害單位經(jīng)人大復(fù)查后仍有異議的不起訴案件，允許其直接向人民法院提起自訴，再加一道封閉墻�？蓪Α缎淌略V訟法》第145條的規(guī)定作如下修改：“對人民代表大會常務(wù)委員會維持人民檢察院不起訴決定的，被害人可以向人民法院起訴。被害人也可以不經(jīng)申訴，直接向人民法院起訴。人民法院受理案件后，人民檢察院應(yīng)當(dāng)將有關(guān)材料移送人民法院�！蓖ㄟ^法律的這一規(guī)定，進(jìn)一步加強對人民檢察院不起訴權(quán)的制約，體現(xiàn)訴訟的高度民主科學(xué)。
通過上述三點補充，加上原來的一些成熟的規(guī)定，檢察機關(guān)的不起訴制度就會形成一個較為嚴(yán)密的和趨于完善的封閉性的制度。
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