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為什么“口惠而實不至”？
北京大學法學院教授 賀衛方一
記得1994年國家賠償法出臺的時候，引來了全社會廣泛的贊譽———這一下可好了，今后，國家機關的行為侵犯了公民的權利，也要承擔賠償的責任。這是多么令人高興的事情啊！
然而，五六年的時間過去了。國家賠償法的實施效果怎樣呢？很遺憾，根據不少媒體的報道，在大多數情況下，受到冤屈的公民要獲得應有的賠償仍然是難乎其難的事情。一些因冤案而傾家蕩產、妻離子散的個案，最后只能得到少得可憐的賠償。不但不能彌合受害人原有的創傷，反而更是傷口上撒鹽，杯水車薪般的賠償讓人在傷害之外又添加羞辱。
不僅如此，能夠得到賠償的還是極少數。更多的人還在為自己所受到的傷害而奔走呼號。近年來，因為在電視的法律欄目上露過幾次面，在報章上發表了一些涉及司法公正的文章，我的郵箱里便經常有來自全國各地的訴冤信，甚至在辦公室里也經常接待那些到北京上訪的人士。他們的遭遇每每令我拍案而起。但是，一個無權無勢的學者又能為他們做什么呢？
為什么，為什么初衷極好的立法竟然變成了畫餅充饑的“樣子貨”？
二
從較淺的層面上說，我們固然可以認為這是由有關國家機關公職人員法律意識淡漠、缺少為人民服務的精神所致。但是，深一層看，所謂國家賠償總涉及到國家與人民之間的關系。也就是說，不同的國家哲學觀會對于由國家行為導致公民權利損害的結果的態度產生直接的影響。
在中國的傳統社會，家國一體的政治哲學使得國家不過是家庭或家族的放大。皇帝并非現代意義上的一個政治官員，以皇權為核心的政府體系乃是民之父母。在這樣的政治架構下，國與民之間的關系呈現出非常獨特的形態。對待子民，國家（皇帝及其官吏）應當如父母，如保姆，教化他們，愛護他們，懲戒他們。作為子民，則自始便不具有與國家平等交涉的權利能力，甚至在道德方面也居于劣勢。國家當然也可能在行使權力的時候出現錯誤，甚至陷入“邦無道”的狀態。對此，我們的古典思想家們提出的方案趨向兩極，通常要求君主要體察民情，對行為不當的官吏給予應有的懲罰；圣旨降下，惡官砍頭，朝廷英明偉大，皇帝浩蕩，萬歲萬萬歲，哪里還有國家賠償這一說！但是，如果問題到了十分嚴重的程度，思想家們便不是希望革命，便是建議逃走。孔子所謂“危邦不入，亂邦不居”是也。同樣沒有國家賠償問題。
要之，國家賠償要在特定的國家、公民關系下才可能出現。按照近代盛行的社會契約學說，國家是因為人們為解決沒有國家時的困難而產生的。每個人將自己的一部分權利讓渡給政府，為的是大家能夠過上更有秩序和更自由的生活。政府的行為須受到作為民意體現的法律的約束，甚至民高于國。從法理上說，政府是受委托者，一旦它的行為造成對公民權利的傷害，則應當作出應有的賠償。
三
當然，對國家哲學或對現代政府背后的理念的認知非一朝一夕之功。就今天我們面臨的情況看，要盡可能有效地解決國家賠償法“口惠而實不至”的問題，最有效的辦法是建立能夠獨立地審查政府行為并獨立地判處賠償的機制。實際上，用不著另起爐灶，我們有現成的法院系統。現在的問題在于，各級法院不可能做到這一點。什么因素使得法院難以獨立？很簡單，法院在財政、人事等方面都嚴重地依賴各級政府。俗話說得好：“拿了人家的手短，吃了人家的嘴軟。”你戴著我給你的烏紗，捧著我給你的飯碗，卻吃里扒外，我政府有點過錯，你不維護我的威信，反而判我賠償，有你的好果子吃么？
司法機關本身的問題又怎么辦？的確，目前司法機關給公民造成冤屈而不及時和合理地賠償的情況也不少見。這種情況的改變涉及到整個司法制度的改革，例如，提高法官的選任標準以增進司法的公正，弱化現行管理制度中的行政化傾向以明確司法決策的責任與榮譽，理順上下級法院機制以增強上訴審的糾錯功能，加大裁判文書的說理成分以避免暗箱操作，等等，都將有利于司法公正的實現，減少司法冤屈。與此同時，如果我們真正賦予法院對政府行為的審查權力，法院將一方面獨立地判斷每一起糾紛，將正義送給每一個人，另一方面，法院也在行使這種權力的過程中提高自己的司法水平。攝影本報記者居揚
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