對遏制行政不作為的思考

對遏制行政不作為的思考

　　對遏制行政不作為的思考
　　
　　青海警官職業(yè)學院法律系 孔慶晶
　　
　　【摘要】行政不作為是行政行為理論的一個重要組成部分，是一種權(quán)力與責任嚴重脫節(jié)的行政違法行為狀態(tài)，侵害了社會公共利益和相對人的合法權(quán)益，與法治行政的要求背道而馳。行政不作為行為不僅損害了行政相對人的正當權(quán)益，而且嚴重損害了行政機關(guān)依法行政的形象。因此，應(yīng)遏制行政不作為，有效監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，使行政相對人的合法權(quán)益得到及時有效地保障。
　　
　　【關(guān)鍵詞】行政；不作為；危害；對策
　　
　　【中圖分類號】G633.23 【文章標識碼】A 【文章編號】1326-3587（2013）03-0001-02
　　
　　行政不作為是行政法上的熱點問題之一，近年來，政府部門尤其是行政執(zhí)法機關(guān)的行政不作為現(xiàn)象明顯增多，如何看待行政不作為的后果及危害性、如何有效遏制及懲治行政不作為現(xiàn)象，已經(jīng)成為社會各界頗為關(guān)注的焦點問題。而我國現(xiàn)行法律對行政不作為的地位缺乏明確、統(tǒng)一的規(guī)定，行政訴訟法和行政復(fù)議法僅在有關(guān)條文中規(guī)定了某些行政不作為的具體表現(xiàn)形態(tài)。因此，對行政不作為的界定與救濟等基本理論問題加以認識是十分必要的。
　　
　　一、行政不作為的界定
　　
　　行政不作為概念形成于現(xiàn)代法治國積極行政時期，并隨著積極行政內(nèi)涵的不斷豐富而發(fā)展，其理論來源是責任政府理論。關(guān)于行政不作為的概念，我國現(xiàn)行法律規(guī)定的不是很明確，在行政訴訟法和行政復(fù)議法中也僅僅規(guī)定了某些行政不作為的具體表現(xiàn)形態(tài)。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第27 條、第56 條，則首次將行政不作為以專門的法律術(shù)語形式予以規(guī)定，但是并沒有對行政不作為做過多的解釋。本人認為，行政不作為是指行政主體不履行法定職責，并且在程序上沒有明確意思表示的行政行為。行政不作為具備如下要件：⑴行政不作為主體是行政主體及行政公務(wù)人員；⑵有作為義務(wù)：作為義務(wù)是行政不作為構(gòu)成的前提；⑶不履行作為義務(wù)：行政主體及其行政公務(wù)人員有可能履行而未履行或拖延履行其法定職責。
　　
　　二、行政不作為的危害
　　
　　1、行政不作為是行政腐敗的重要表現(xiàn)。行政不作為與濫施權(quán)力、亂作為不同，濫施權(quán)力者是利用權(quán)力做出超出合法權(quán)限或不依法定程序辦事。而行政不作為則是不做或少做權(quán)限內(nèi)該做的事，該為而不為法定職責，嚴重影響國家法令的暢通，使國家本應(yīng)發(fā)揮重大作用的法律法令削弱、收縮，使行政相對人乃至社會公共利益得不到應(yīng)有的保護。因此，行政不作為是行政上的另一種腐敗行為。
　　
　　2、造成政府職能錯位，不利于依法行政。現(xiàn)代社會，政府本應(yīng)承擔起為市場、企業(yè)提供服務(wù)、信息，協(xié)調(diào)社會秩序的角色。如果行政不作為行為大量存在，政府就背離了公共權(quán)力機構(gòu)的這一職能，另一方面政府經(jīng)常越俎代庖，直接介入市場交易關(guān)系，對市場進行指揮而不是指導(dǎo)，該管的不管、不作為；不該管的亂管、亂作為；常導(dǎo)致市場失靈，導(dǎo)致政府行為缺位。
　　
　　3、直接損害公眾利益。行政不作為行為也是對行政相對人的侵權(quán)行為。國家行政機關(guān)及其工作人員，通常是以作為和明示的方式實現(xiàn)國家的行政管理職能，這種管理職能是法律賦予的必須履行的硬性規(guī)定。但如果國家行政機關(guān)及其工作人員以不作為的方式不履行或拖延履行應(yīng)當履行的法定職能，就會導(dǎo)致行政相對人合法權(quán)益受到侵害。
　　
　　4、法律的權(quán)威受到損害。在一個法治的國度里，法律的嚴肅性主要是通過執(zhí)法來體現(xiàn)的。但由于種種原因，行政機關(guān)在執(zhí)法實踐中對國家法律明確規(guī)定的各項職權(quán)不行使，各項職責不履行或履行得不徹底，久而久之，必然地會在社會公眾中形成法律形同兒戲的觀念，法律的嚴肅性受到挑戰(zhàn)，法律的威懾力勢必下降，法律規(guī)范社會的功能被弱化，嚴重地影響到法律的權(quán)威。
　　
　　三、遏制行政不作為的對策
　　
　　改變行政機關(guān)和行政執(zhí)法人員“不作為”行政行為，對于建立廉潔、勤政、務(wù)實、高效的政府實屬當務(wù)之急，也是加強行政機關(guān)思想政治建設(shè)、轉(zhuǎn)變工作作風的需要，更是全面推行依法行政、促進經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的需要。要從根本上解決行政不作為問題，必須在有關(guān)執(zhí)法體制改革和司法審查制度改革方面尋求對策。
　　
　　1、在立法上加強對行政不作為的懲治力度。在制定行政法律法規(guī)時，增加對行政不作為的處罰條款，明確規(guī)定行政機關(guān)及有關(guān)行政執(zhí)法人員不作為的法律后果。在制定和修改有關(guān)公務(wù)員制度的法律法規(guī)時，將公務(wù)員勤政或懶政與嘉獎和懲處的規(guī)定進一步明確和落實。
　　
　　2、加大執(zhí)法監(jiān)督力度，制約“不作為”行政行為。為保證執(zhí)法到位，還應(yīng)加大執(zhí)法監(jiān)督力度。目前，關(guān)于行政執(zhí)法監(jiān)督的法律法規(guī)可謂眾多，行政執(zhí)法監(jiān)督部門也為數(shù)不少。但在具體的行政實踐中，行政執(zhí)法的現(xiàn)狀確實不容樂觀。筆者認為，除行政執(zhí)法員思想政治素質(zhì)、道德倫理素養(yǎng)和業(yè)務(wù)工作能力等因素影響外，關(guān)鍵一點還是監(jiān)督乏力。就“不作為”行政行為案件而言，除完善法律、法規(guī)和規(guī)章外，應(yīng)該加大執(zhí)法監(jiān)督力度，在行政執(zhí)法機關(guān)推行一種“督辦制度”，行政相對人對行政機關(guān)違法“不作為”可以向其監(jiān)督機關(guān)投訴，監(jiān)督部門接報后作出分析，對要求行政機關(guān)作為之請求事項以書面形式進行督辦，以求督出成效，對違者以法律、法規(guī)和規(guī)章追究其責任，這樣才能遏制行政不作為。
　　
　　3、完善行政不作為的救濟制度。我國對行政不作為的救濟制度主要有行政復(fù)議，行政訴訟，國家賠償。然而，由于我國對行政不作為予以復(fù)議和訴訟的救濟范圍是有限的和較為嚴格的，行政相對人的合法權(quán)益得不到最大程度的保護，為了使行政不作為的弱勢相對方得到有效的法律救濟，應(yīng)該擴大行政不作為的救濟范圍，我國在立法上應(yīng)放寬對行政不作為的受理條件，擴大對行政不作為的受案范圍；同時改革和完善司法審查制度。在修改《行政訴訟法》時，考慮引入簡易程序，對于行政不作為案件，縮短審查期限，以充分保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。司法機關(guān)要切實保障各項救濟制度落實到位，這也是最大限度保障相對人權(quán)益和維護社會穩(wěn)定的需要。
　　
　　4、提高行政工作人的執(zhí)法素質(zhì)。行政機關(guān)工作人員的素質(zhì)在整個執(zhí)法過程中起著很重要的作用，但是執(zhí)法人員的素質(zhì)參差不齊，對于法律的認識不統(tǒng)一，導(dǎo)致同種情況不同對待，嚴重影響司法機關(guān)的威信。因此，要重視行政機關(guān)人員素質(zhì)的提高：首先，按照《國家公務(wù)員法》的要求，履行法定程序，嚴格執(zhí)行錄用，獎勵，懲罰公務(wù)員的制度，從源頭保證公務(wù)員隊伍的質(zhì)量；其次，考慮到行政事務(wù)的繁多和復(fù)雜性，對公務(wù)員進行業(yè)務(wù)上的培訓(xùn)，時刻保持公務(wù)員隊伍的先進性。切實提高公務(wù)員的專業(yè)素質(zhì)，更好的為人民服務(wù)，為構(gòu)建和諧社會鋪平道路。
　　
　　綜上所述，行政不作為不僅使行相對人的合法權(quán)益得不到及時有效保障，損害了其正當權(quán)益，而且嚴重損害了人民政府的形象；在某種意義上說，這是一種比貪污受賄更可怕的腐敗。因此，應(yīng)遏制行政不作為行為，有效監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，及時、有效地保護行政相對人的合法權(quán)益。
　　
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