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國債法律制度完善——以國債監管為視角的思考
「摘要」為了使國債的運行真正發揮其應有的作用，對于國債的監管必不可少。而我國目前在國債的法律監管領域面臨的諸多問題，更使加強國債監管在國債制度的完善中具有特殊的含義。本文通過逐步論述，說明如果能在《國債法》的總體框架下建立統一的監管體制，加強監管的力度，將為國債監管的完善奠定堅實基礎。
「關鍵詞」國債 國債監管「正文」
隨著現代國家逐步由稅收國家向債務國家轉化，國債的作用已經越來越多的被人們所認識。國債不僅是政府籌集資金彌補財政赤字的手段，更是個人投資者進行投資的較為安全、可靠的一種投資方式。但是，國債本身的一些弊端同樣不可忽視：財政僵化與支出的排擠效應；公債的工具性格；公債隱蔽的權力性格。[1] 由此，為了使國債的運行真正發揮其應有的作用，對于國債的監管必不可少。而我國目前在國債的法律監管領域面臨的諸多問題，更使加強國債監管在國債制度的完善中具有特殊的含義。
一、呼喚《國債法》
財政法定主義要求將有關財政活動的普遍規則制定為法律。[2] 但是，長期以來，我國在國債監管方面僅僅具有一些零星的政策、法規，國債的監管缺少統一層次和較高的法律、法規。1981年由國務院發布的《中華人民共和國國庫券條例》只是國債發行條例，而在國債流通、轉讓及兌付中，只有財政部以通知形式下發的有關國債的行政性規章或是財政部、中國人民銀行、中國證券監督委員會聯合或單獨下發的有關國債或其他證券方面的規章。目前，在證券市場上最高層次的法屬于全國人大常委會1998年12月29日發布的《中華人民共和國證券法》，但它僅僅是規范除政府債券以外的其他證券的發行和交易行為，并未涉及國債的發行和交易，而在財政部、中國人民銀行、中國證券監督委員會單獨或聯合下發的規章中，涉及國債監管方面的措施、手段也較少，而且相互存在著沖突、重疊之處。[3]
導致國債市場監管機制缺乏統一規范的根源之一就在于國債市場上缺乏一部專門的《國債法》加以調整。由此，發育中的國債市場呼喚一部專門的《國債法》，以作為財政監管的基本法之一。目前國債已成為財政收入的重要來源，作為財政信用，它以國家為后盾，其來源具有可靠性，這決定了國債與其它債券的不同。而專門的《國債法》的出現將可以創造一個良好的法律環境，在國債方面形成一個完整、配套的國家信用法律制度，從而對規范國債管理，加強國債的監管起到巨大作用。
二、呼喚統一的監管機制
缺乏明確、統一、獨立的政府管理部門，導致多頭管理、多重管理以及規則不統一一直是國債市場發展存在的問題。中國人民銀行負責管理金融機構，證監會是對證券市場和期貨市場進行監管的國務院直屬單位，而財政部則是國債的發行機關，對于國債的發行和交易問題都要監管。[4] 監管的職權不清使得國債發行流通中的許多方面出現重復監管，浪費了監管資源；另一方面，又在一些領域產生了監管真空，使得違法者有機可乘。更為重要的是，中央與地方的雙重監管體制導致嚴重的地方保護主義，[5] 干擾了國債市場的正常發展。
由此，對一個統一的監管機制需要及其迫切的表現了出來。應建立一個專門的國債監督管理委員會，對國債市場的參與人，無論是政府、中央銀行、商業銀行、機構投資人、個人投資者以及證券中介機構進行執法檢查和監督。同時，剝離原屬于中央人民銀行、證監會的監管事務，取消中央和地方兩級主管部門構成的雙重監管體系，賦予國債監督管理委員會獨立、完全的監管職權。如此，就可以通過地方政府退出國債市場的監管體系，來淡化地方保護主義影響，真正實現國債監督管理體制的全國性的統一。
三、呼喚有力度的國債監管
一方面，證監會是國務院證券管理機構，它對整個證券市場實行統一管理、監督。由于它行使對整個證券市場的監管職能，所以它不能明察證券市場的復雜變化，亦不能有效地克服市場所帶來的危機。同時，監管的原則也不明確、不統一導致了監管力度的缺乏。在市場低迷、交易量萎縮時，監管力度放松，各種鼓勵政策出臺。而到了交易旺季，各種限制措施紛紛頒布，使得市場缺乏一個統一的標準，不穩定性極高。[6]
另一方面，我國國債市場上又缺乏行業自律性監管。目前，我國國債自律性組織主要是中國國債協會、中國證券業協會、上海和深圳交易所等，他們雖然都訂有自制性規則，但缺乏自律性監管，而參與國債市場的機構在業務部門之內，又未有自己強有力的監管部門，因此，這些自律性組織的監管職能未能很好地發揮出來。這一切與美國等一些發達國家以行業自律性監管為主的證券市場形成對比，也是我國國債市場監管方面存在的不足之處。[7]
政府監管和行業自身監管的力度都不足，使得市場的協調發展必然需要更為強大的力量補充。
政府監管的加強可以通過建立統一的監管體制來得以加強。而行業自身監管力度的加強則是更為急迫的任務。由于我國實行的國債監管仍然是政府監管為主，因此，只有加強行業的自律性監管，建立自己的監管部門，獨立于業務部門，這樣才能更直接地行使國債監管職責，對國債市場上發生的問題及時予以解決。不妨借鑒美國、英國等西方國家關于依靠證券行業自律性監管的方法，這對中國國債市場以及整個證券市場都將有很大作用。當然，作為政府的證券監督機構還需要對自律性組織的設立嚴格審批，對其活動也要進行監督。
國債的監管問題涉及到了整個國債的運行過程，其監管機制可以說是一個極為廣泛的體系。而能夠在《國債法》的總體法律制度的規范下建立統一的監管體制，加強監管的力度，將為監管的完善奠定堅實基礎。同時，在財政、監察、司法及社會力量等多方面的配合下，將為國債市場的監管創造出良好的環境，促進國債的健康發展。
「注釋」
1 劉建文：《財稅法學》，高等教育出版社2004年版，第105頁。
2 見前注1，第40頁。
3 藺翠牌：《中國財政監督的法律問題》，經濟科學出版社1999年版，第219頁。
4 陳丕：“市場經濟呼喚〈國債法〉”
，載《中共福建省委黨校報》，2004年第10期。
5 見前注4. 6 見前注4. 7 張琪：“國債監督方面的法律問題及對策”，載《中央財經大學學報》，2001年第5期。
林瓊華
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