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西方主要國家的國有資產管理模式及借鑒意義
國有資產管理體制是關于國有資產管理機構設置、管理權限劃分和確定調控管理方式等方面的基本制度體系，是國民經濟管理體制的有機組成部分。改革開放以來，我國的國有資產管理體制經過不斷的改革和探索，逐漸摸索出了一套符合中國實際的國有資產管理模式。但就現行的國有資產管理體制而言，還存在很多問題， 需要進一步的完善。江澤民同志在黨的十六大報告中指出：“改革國有資產管理體制，是深化經濟體制改革的重大任務。……國家要制定法律法規，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人責任，享有所有則權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。”十六大報告為我國國有資產管理體制的改革指明了方向。由此，本人查詢了大量書籍和相關資料將西方主要國家的國有資產管理模式進行歸納總結，并提出了自己的一些看法，希望能為我國的國有資產管理體制改革有所幫助。一、西方主要國家的國有資產管理模式
1、日本
日本的國有企業分為三類：直營事業、特殊法人事業和第三部門。直營事業是由中央政府或地方政府投資興建并直接經營的國有企業；特殊法人事業是指由按國家特別企業法設立的法人經營的國有企業；第三部門是由中央政府、地方政府和私人企業共同投資建立的具有混合經濟成分的國有企業。其中以特殊法人事業為最多。日本的多數國有企業主要分布在鐵路、郵政、電信、基礎設施等公共事業以及金融、煙草、鹽業等行業。它的國有資產管理模式是一種集權式的管理模式。主要內容包括：(1)國有資產的管理機構由執行機關、咨詢機關和監察機關組成。執行機關是直接執行國有資產管理事務機關，由各個政府主管部門和大藏省組成，大藏省是國有資產的總轄機關。咨詢機關由國有資產中央審議會和地方審議會兩級組成，負責回答執行機關的詢問、提出建議。監察機關負責對國有資產在運營、處置、管理等方面的監督。(2)在進行民營化改革前，日本的國有企業實行的是行政機關直接經營的國營企業組織形式。政府主管部門決定企業的人事任命，國有企業的工作人員受國家公務員法的約束。如日本99個特殊法人中，85家的總裁等領導成員由主管大臣任命，10家需主管大臣批準，只有4家自主決定；盡管各個企業有獨立核算的財務會計制度，但在財務處置上受到政府的嚴格控制和監督。尤其在企業預算的制定、執行、結轉以及資金的籌借、使用等方面，均需得到主管大臣的許可。企業利潤部分需全部上繳國庫。未經批準企業不得動用。虧損由政府彌補。(3)日本的國有企業多數根據特別事業法設立，對國有企業依法管理是日本國有資產管理的一個特色。日本圍繞國有資產的管理、運營建立了比較完備的法律體系。立法規定了國有企業的經營范圍、承擔的義務和責任，規定了各管理機關的職權及權利行使方式：在立法的規范下，日本的相當一部分國有企業形成了由國家直接加以管理的廣泛而有系統的組織性，這是其他國家的國有企業所沒有的特點。
2、英國
英國的國有企業也可以分為三類：政府直接管理的國有企業、具有獨立法人地位的國有企業、公私合營的國有股份公司。英國國有企業的分布范圍在撒切爾夫人推行“私有化”前十分廣泛，除公共事業、基礎設施等領域外，還廣泛進入制造業等競爭性行業。國有企業發展高峰時，國有企業產值占到英國國民生產總值的13％左右，固定資產占20％多，職工人數占總勞動力的80％左右。英國國有資產管理體制的特點可以歸結為以下幾點：(1)英國國有企業大多采取董事會領導下的經理負責制。由董事會作為連接政府和國有企業的橋梁，使政府的政策意圖通過董事會得到貫徹執行，又使企業享有一定的經營自主權；(2)英國對國有企業的管理可以歸結為三個方面：任免董事會成員、控制企業的財務和制定企業目標。主管大臣任命所有的董事會成員，規定國有企業的財務處置權限，并要求企業努力完成政府主管部門制定的盈利、扭虧等財務指標；(3)英國議會是國有資產的最高管理機構。英國議會通過立法管理和控制國有企業，國有企業的建立、改組、廢除以及非國有化等重大問題必須由議會通過專門的法令決定，否則不具有法律效力。議會立法明確了國有企業的職責、機構、權力義務，未經議會同意不得改變。國有資產的具體管理，議會授權給各主管部門，委托他們進行具體管理。各部門必須就所授權力的實施和決策對議會負責。(4)英國政府的各主管部負責國有資產的具體管理 ，其中財政部從總體上對國的財務負責，確定對國有企業的資助額、審批各主管部門投資報告，并對財政撥款的執行情況進行監督。
3、法國
法國的國有企業按其法律形式分為三類：從事工商業活動的行政性公共事業機構、工商業性質的公共事業機構和企業、國家掌握部分股票的混合公司。法國國有企業主要在能源、交通通信、原材料、加工制造、銀行和保險等幾大在本國國民經濟中占
有重要經濟地位的領域中，這使法國成為西方國有化程度最高的國家。1990年法國國有企業產值占國總值的18％，投資額占全國總投資的27.5％，出口額占25%，股份制是法國國有企業最基本的資產組織形式，并且國有企業是國有資本和私人資本相互融合的混合公司。國有企業內部組織一般實行董事會下的經理負責制。董事會的組成實行“三方代表制”原則，國家代表、企業職工代表和與企業的專家、知名人士代表各占董事會成員的1／3。這是法國國有企業的一個特點。
法國處理國家和國有企業之間關系的基本原則是：既保證國家對企業的所有權和領導權，又要保證企業擁有一定的經營權，使大多數國有企業能夠按照一般經濟法則和市場規律。法國的國有資產管理體制的特點如下：
第一，對國有企業實行“三重監督”，由政府各部門、議會和審計院三方面分別實行管理和監督。政府的管理：(1)明確國有企業的資產所有者，國家對企業的直接控股權由財政經濟部門持有，間接控股權由國家銀行和金融機構持有；(2)明確國有企業的管理部門，負責國有企業的資產管理和領導，影響企業展方向和戰略。財政部是國有企業財政方面的主管部門，決定企業獲得的財政撥款數量和國家的參股范圍，其他相應政府部門負責企業的經營管理。(3)政府控制國有企業的主要手段：一是決定企業的領導層，或者是任命企業董事長，或者是任命董事會中的國家代表、知名人士和專家代表；二是向企業派駐國家稽查員和主管部門代表，監督國有資產的經營情況；三是掌握重大投資、收入分配及價格制定等方面的決策權，議會主要是起監督作用，通過議會的調查委員會和監督委員會就有關事項進行調查處理。審計院負責每年對國有企業的賬目進行事后稽核，檢查企業財務收支是否合乎規定，評估企業的經營績效。
第二，對國有企業實行分類管理。法國政府根據企業是否具有競爭性，行業是否存在規模效益以及是否需要大量基礎設施投資等三個標準，把國有企業分為壟斷性國有企業和競爭性國有企業兩種，并取不同的管理方式。法國的壟斷性國有企業主要集中在能源、交通、郵電通信等基礎產業和基礎設施部門。對這些企業，政府控制程度較高，管理較為嚴格，企業的自主權相對較少。企業的投資規模、借款數量、產品和勞務的定價以及工資的增長幅度等都由政府決定；競爭性國有企業所處的行業主要是加工工業、建筑業、商業和服務業，這些行業中存在有大量的私人企業、國內國外有眾多的競爭對手。對競爭性國有企業，政府的管理僅限于任命企業的主要領導人和對資產的流入流出進行監督，而非直接控制。企業擁有較大的經營自主權，基本與私人企業處于平等的競爭地位。
第三，建立健全國有資產管理法規。法國從國家與國有企業的關系、國有資產的企業組織形式、企業領導體制，到國有資產的財務、稅收、審計、雇工、工資以及計劃合同等各個方面，都有明確的法律法規，使政府的管理工作做到法律化、制度化。完備系統的國有資產法律體系為處理國有資產遇到的各類問題提供了法律依據，也為國有企業的生產經營活動提供了法律保障。
4、意大利
意大利的國有企業按照經營方式和隸屬關系的不同，可分為四種類型：(1)國有自治公司，這類國有企業一般處于國家壟斷行業，由相應的政府主管部門進行管理；(2)市政企業，這類企業一般是城市公共設施經營公司，大多數屬于地方政府所有；(3)國有化企業，企業資本完全屬于國家，經營方式與一般企業相似，但不是股份公司，由相應的政府主管部門管理；(4)國家參與制企業，即由國家控股公司以參股、控股方式管理的國有化程度不同的企業。這類企業基本上按照市場法則組織經營活動。其中，國家參與制企業是意大利國有企業的主要形式，也是意大利國有企業的特色。意大利國有企業的分布范圍很廣，幾乎沒有一個經濟部門不在其活動范圍之內，但以石化、冶金、機械、運輸工具制造、水電供應、電訊等資本密集型部門為主。
在國家參與制企業的基礎上，意大利形成了以中央專門機構綜合管理國有資產所有權、各控股公司分散管理國有企業的管理體制。整個管理體制分為三個層次：上層是經濟計劃部際委員會和國家參與部，中層是各級控股公司，下層是從事產品經營的參與制企業。(1)經濟計劃部際委員會的主要職能是：制定控股公司的政策目標、檢查計劃的執行情況、審查控股公司提出的國家撥款申請、協調政府不同部門的政策等；(2)國家參與部是意大利政府專職管理國家參與制企業的機構，它的職責是通過各大控股公司全面管理國家在各個生產部門和服務部門所擁有的股權，監督和協調國家參與制企業的活動。具體為：第一，任免所屬控股公司的領導人、決定其董事會成員的組成。第二，為國家參與制企業確定總體經營目標和發展方針。第三，監督國家參與制企業是否執行本部指示，是否遵守經濟管理規章；(3)國家控股公司。伊里公司(IRI，即工業復興公司)、埃尼公司(
ENI，即國家碳化氫公司)和埃菲姆公司是意大利的三大控股公司，其所有權完全歸國家所有。它們的職責是負責管理國家擁有的企業股份，督促國家參與制企業執行政府指示，指導、協調企業的投資、經營和生產活動，向企業提供必要的財政支持、信用擔保和信息技術、人才等服務，并保護企業的利益。國家通過控股公司購買或出售企業股份、行使股權，確保國有資產的保值增值；(4)參與制企業。這些企業具體從事生產經營活動，它們在市場上與私營企業處于同等地位。國家只參與企業總體經營目標的制定以及對企業主要領導人的任免，除此之外的一切事務由企業自主決定，企業享有很大的經營自主權。
二、借鑒意義
1、根據世界經濟潮流的發展變化，調整國有經濟發揮領導作用的產業和規模國有經濟在西方大多數國家的國民經濟中盡管扮演著為私人經濟服務的角色，但通過國有經濟的帶動和調控整個國民經濟的發展和運行，也普遍是國有經濟擔負的重任。因此從這個意義上說，國有經濟在國民經濟處于一種領導地位。不論是在煤炭、鐵路、鋼鐵和基礎設施建設等傳統的國民經濟主導部門中，還是在新興的主導產業--高科技產業中，都需要有國有經濟的強力支持。因為這些產業在建立之初都具有投資規模大、建設周期長、投資風險高的特點，私人資本無力或不愿進入，需要國有經濟開辟路徑。
西方主要國家進行的私有化運動，其中一個較為根本的出發點就是使國有經濟順應世界經濟結構的變化，調整國有經濟發揮作用的領域，重新確定國有經濟的領導地位。在將國有企業出售給私人投資者的同時，國有資本并沒有簡單地消失，全部用于彌補財政赤字，有相當一部分出售收入用于對高科技產業的投入。并且近年來西方各國普遍加大了對高科技產業的投入，尤其是對見效更慢的基礎理論研究的投入，形成了大量新的國有資產。
2、對國有經濟分類管理
從上面對各國國有資產管理體制的介紹中，可以看出分類管理是各國管理模式的共同特征。作為國有資產產權主體的國家，其行為目標具有多重性。國家的這些目標必然體現在國有資產的運行上。但是由于這些目標之間并不具有統一性，相互之間可能存在沖突，如盈利目標和就業目標的沖突。因此較好的方法就是對國有資產分類，使之分別承擔不同的目標。即使做不到涇渭分明；也應努力突出一項目標。
國民經濟中不同行業或部門的不同性質為國有資產的分類管理提供了客觀基礎。社會公共產品的提供主要依賴于各類國家機構的運行，支撐國家機構運行的國有資產當然不能以盈利為目標，只能僅以提高社會福利水平為目標；基礎設施和公用事業在國民經濟中居于基礎地位，具有較強的正外部性和自然壟斷性，在這些部門中國有資產的目標是在獲取規模收益的同時，為社會提供高效優質的產品和服務，并以后者為重點。近些年來，不少 國家開始在鐵路、電信及電力等自然壟斷行業引進競爭機制，放棄國有資產一統天下的做法。其出發點就是為社會提供高效優質的產品和服務，而不僅僅是使這些部門的國有資產自負盈虧；在國民經濟的關鍵和主導產業中，國有資產要擔負起產業領導的責任，不能單純追求盈利；除上述行業和部門之外，在其他競爭性行業中，國有資產只有盈利這一項目標，別無他求。當然，在特殊情況下，也不排除執行國家的其他目標。
對國有資產分類管理，明確不同的追求目標，有助于增強管理的針對性，也有助于協調不同的政策目標，從而從整體上提高國有資產的利用效率。
3、集中與分散管理相結合，突出管理的權威性
我們上面所介紹的國家對國有資產基本上都采取了集中與分散相結合的管理體制。在縱向上，分為中央和地方兩級管理機構，地方服從中央；在橫向上，針對企業的財務、人事和業務分別設有相應的管理機構，其中以財務管理為重點。各國均明確國有資產的財務管理機構，并賦予其較大的權利，具有相當的權威。因此國有資產的財務管理機構普遍成為國有資產管理的主導機構。
我國的國有資產管理體制已經確立了“統一所有、分級管理”的原則，但尚缺乏權威管理機構。借鑒西方各國的經驗，建議我國盡早將財政部確立為國有資產管理的主導機構，突出其權威，使其他管理機構在財政部的協凋組織下，形成管理合力，改變當前的國有資產管理不善的局面。
4、加強國有資產的立法管理，形成統一的國有資產管理法律體系
依法管理國有資產是發達國家的共同特征，國有資產管理的各個方面均有法律依據，甚至專門為某個國有企業立法，規范其設立、運行、管理和消亡等各個方面。并且立法的層次比較高，大多數是由國會通過。國有企業的私有化也是在有關立法的指導下進行的。依法管理國有資產，不僅提高了管理的權威性，保持了管理的連續性，也明確劃分了管理主體之間和管理主體與國有資產運行主體間的權利義務關系，確定了各自的職責邊界和權利范圍，使國有資產的運行具有穩定性
。依法進行國有企業改革則提高了改革的透明度和可預期性，不僅能夠有利于改革的順利進行，也有助于穩定社會環境。
相比之下，我國的國有資產管理立法較為滯后，立法的系統性不強，層次也不高，缺乏應有的連續性和權威性。盡管國有企業改革已成為當前的工作重點，國有資產管理關系到國有資產的安全，但在立法上并沒有作為重點。目前國有資產管理立法的最高層次是以國務院令發布的《國有企業財產監督管理條例》，其他有關法規全是一些部門規章。并且正是由于立法層次低，各部門自行立法，更加劇了部門間的利益爭奪，導致立法的不統一， 相互間難以協調甚至發生沖突。同時對一些立法難點卻又都避而不談。因此，要加強國有資產管理的立法工作，提高立法層次，樹立法律權威。只有如此才能改善國有資產管理混亂的局面。
參考書目：
[1]毛程連 《國有資產管理新論》，上海財經大學出版社.2001
[2]蔣洪 《財政教程》，上海三聯書店.1996
[3]黃少安 《國有資產管理概論》，經濟科學出版社.200
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