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法治目標與公民有序政治參與/郭道暉
法治目標與公民有序政治參與
郭道暉
黨的十五屆五中全會通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》中，專列一節強調要“加強社會主義民主法制建設”，就這個問題的方方面面作了較詳細的提示。其中有兩個新的提法，我認為是具有重要意義的觀念升華。
一、由“基本方略”到“重要目標”
1．“十五計劃建議”把“發展社會主義民主政治，依法治國，建設社會主義法治國家”確認為社會主義現代化的“重要目標”。
這相對于十五大報告中只作為黨的治國的“基本方略”（即把民主法治作為一種治國的基本方法、策略、手段），顯然又進了一步。十五大以來，在法治宣傳和貫徹上，我曾經撰文認為：人們只著重講“依法治國”這個“基本方略”，而極少把它同“建設社會主義法治國家”這個重要目標聯系起來，從而割裂了二者的緊密關系，以致把“依法治國”僅僅理解為“依法辦事”，把“治國”的主體突出為政府，而非作為整體的人民與公民；把治國的客體理解為只是管理國家事務、經濟事務和社會事務，從而把“依法治國”的“國”，只當作一個空間概念或地域概念，認為“依法治國”在中央是治全國（事務），在省則是“依法治省”，依此類推，依法治市、治縣、治鄉、治村，直到治民、治人。而不理解或不情愿把“治國”的首要客體理解為治“權”、治“官”，即以法或依法管好各級政府及其官員手中掌握的國家權力，落實以人民的權力和公民的權利，制衡與監督國家權力，即實行“民治”，而不是“治民”。這才是法治國家的要義與基本目標。
這次“十五計劃建議”把治國的基本方略提到“重要目標”的高度，意味著把對法治的工具論觀點，上升到價值目標的理念上，無疑是一大進步。這個提法如果得到全國人大的通過，那么，順理成章的我國憲法序言中確認的“把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家”的目標中，也有必要加上或包括“法治”這一項。
當然，要實現這一目標，還有待中央決策部門能否積極推進政制改革和法制改革，抓緊落實各項強有力的法律措施，和廣大黨政干部是否能據此提高認識和堅決貫徹執行。否則，只停留在美好文字上，就仍會落空。
2．把“發展社會主義民主政治”和“依法治國，建設社會主義法治國家”確認為“社會主義現代化”的重要目標。
這就是說，我國長期以來所追求的工業、農業、國防和科技這“四個現代化”中，現在又新增了一個“民主與法治的現代化”，這是極其重要的價值標準。在進入21世紀，亦即進入經濟日漸全球化、權力日漸多元化和社會化、信息日益電子化的新時代，如果我們還固守舊時代的人治和集權體制，閉關自守，就難以應對國內日益復雜的矛盾和人民群眾日益增長的物質與精神需求，也難以遏制權力腐敗和促進經濟的健康發展，更難以立足于“地球村”，作一個平等、自強的“村民”。
當然，什么是民主和法治的現代化，也是一個有待深入闡釋、探討和實踐的課題。
二、提出了要“擴大公民有序的政治參與”
1．關于“公民參與”。
通常，我們的提法是“人民參與”。這在國外，同“公民參與”無甚差別，人民即憲法中的國民或公民，區別只在于“人民”是個復數。在我國，“人民”卻是與“敵人”相對立的政治概念，公民則是指所有具有中華人民共和國國籍的人，是法律概念。過去提“人民參與”，意味著敵人不能參與。從反右到文革中，不要說公民的政治參與，即使民事參與或民事權利，也是將所謂“敵人”排除在外。反右中，就曾經批判“54憲法”中確認的“公民在法律面前一律平等”的原則，說是“敵我不分”。黨的十一屆三中全會的公報中，也仍審慎地提為“人民在自己的法律面前人人平等”。這既否定了在法律上同“敵人”講平等，又排斥了適應國際法上的平等。當時有的法學者即已著文指出這個提法的片面性與有害性，認為應當改為“公民在法律面前一律平等”。后來法律界與法學界還爭論過在判罪量刑中應否區別“兩類不同性質的矛盾”。有的法院院長甚至提出：“凡判刑十年以上的，就是敵人。”可見，“人民”與“公民”一字之差，界線何等分明！這反映了當時政法界“階級斗爭為綱”的幽靈余影猶存。
20多年過去了，上面這些觀念已有了很大改變，“82憲法”也早已確認了公民在法律上的平等地位與權利。但是人民參與政治，還是所有公民都有參與政治的權利呢？并不是十分明確的。譬如法學界曾經爭論過“公民在立法上是否也是人人平等”？一些學者仍堅持只能在適用法律上人人平等，因為立法權是政治權利，只有人民才有資格和權利參與；再則，敵人同人民怎能享有平等的權利，特別是政治權利呢？———這抽象地說似乎成理。問題在于，依據什么標準來事先劃定敵我？過去是根據其階級出身和歷史，現在不能再這樣搞了。在非戰爭與革命時期，敵我界線并不很分明，只能在依法審判后，才能確定其是否犯罪和是否需要剝奪其政治權利；即使被剝奪了政治權利，也不一定就是敵人，稱之為剝奪，本來就意味著他原本享有平等權利只因犯了罪，才被剝奪了某些權利的。因此，套用敵我矛盾這樣的政治概念于法律與法治，是行不通也違反法理的。
現在，《建議》改“人民參與”為“公民參與”，有利于在觀念上澄清混亂，和在實踐上擴大公民的政治參與，是十分重要的。
2．關于公民“有序”政治參與。
這里強調“有序”，是為了“防亂”。這有利于解除黨政干部怕“一放就亂”，怕群眾參與政治會“犯上作亂”的顧慮；也可防止群眾無法無天地重演文革中的“大民主”。所謂“有序”，最主要的是建立和遵守法治秩序，亦即使“民主法制化”。這就要求抓緊落實有關公民政治權利的立法和其他有利于擴大公民政治參與的立法。諸如新聞法、出版法、社團法、輿論監督法、人大監督法、政務公開法、公民舉報法、請愿法（使公民的上訪和對政府的批評、建議納入法治軌道）、申訴法等等。
上述立法的宗旨，主要是保障公民的政治自由與權利的正當行使，同時也要對這些自由有適當的限制。但限制的目的還在于保障自由，即防止公民濫用自由權利來侵犯他人的自由。在立法精神上，應當貫徹公民權利與自由神圣不可侵犯、以公民的權利為本、以權利制衡權力和維護國家與社會穩定等原則。
總之，要擴大公民有序的政治參與，實現建設社會主義法治國家的目標，解決日益復雜和緊張的各種社會矛盾，當務之急應是從制定公民政治權利的法律入手，積極推進政治體制改革，使民主法制化和法制民主化，使權利落實，自由有序，從而增強人民群眾對黨和政府的凝聚力，釋放其政治與經濟活力，推進政治與經濟改革和社會進步。猶豫不前是不可取的和有害的。
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