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法治目標(biāo)與公民有序政治參與/郭道暉
法治目標(biāo)與公民有序政治參與
郭道暉
黨的十五屆五中全會通過的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》中，專列一節(jié)強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)社會主義民主法制建設(shè)”，就這個問題的方方面面作了較詳細(xì)的提示。其中有兩個新的提法，我認(rèn)為是具有重要意義的觀念升華。
一、由“基本方略”到“重要目標(biāo)”
1．“十五計劃建議”把“發(fā)展社會主義民主政治，依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”確認(rèn)為社會主義現(xiàn)代化的“重要目標(biāo)”。
這相對于十五大報告中只作為黨的治國的“基本方略”（即把民主法治作為一種治國的基本方法、策略、手段），顯然又進(jìn)了一步。十五大以來，在法治宣傳和貫徹上，我曾經(jīng)撰文認(rèn)為：人們只著重講“依法治國”這個“基本方略”，而極少把它同“建設(shè)社會主義法治國家”這個重要目標(biāo)聯(lián)系起來，從而割裂了二者的緊密關(guān)系，以致把“依法治國”僅僅理解為“依法辦事”，把“治國”的主體突出為政府，而非作為整體的人民與公民；把治國的客體理解為只是管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會事務(wù)，從而把“依法治國”的“國”，只當(dāng)作一個空間概念或地域概念，認(rèn)為“依法治國”在中央是治全國（事務(wù)），在省則是“依法治省”，依此類推，依法治市、治縣、治鄉(xiāng)、治村，直到治民、治人。而不理解或不情愿把“治國”的首要客體理解為治“權(quán)”、治“官”，即以法或依法管好各級政府及其官員手中掌握的國家權(quán)力，落實以人民的權(quán)力和公民的權(quán)利，制衡與監(jiān)督國家權(quán)力，即實行“民治”，而不是“治民”。這才是法治國家的要義與基本目標(biāo)。
這次“十五計劃建議”把治國的基本方略提到“重要目標(biāo)”的高度，意味著把對法治的工具論觀點，上升到價值目標(biāo)的理念上，無疑是一大進(jìn)步。這個提法如果得到全國人大的通過，那么，順理成章的我國憲法序言中確認(rèn)的“把我國建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會主義國家”的目標(biāo)中，也有必要加上或包括“法治”這一項。
當(dāng)然，要實現(xiàn)這一目標(biāo)，還有待中央決策部門能否積極推進(jìn)政制改革和法制改革，抓緊落實各項強(qiáng)有力的法律措施，和廣大黨政干部是否能據(jù)此提高認(rèn)識和堅決貫徹執(zhí)行。否則，只停留在美好文字上，就仍會落空。
2．把“發(fā)展社會主義民主政治”和“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”確認(rèn)為“社會主義現(xiàn)代化”的重要目標(biāo)。
這就是說，我國長期以來所追求的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科技這“四個現(xiàn)代化”中，現(xiàn)在又新增了一個“民主與法治的現(xiàn)代化”，這是極其重要的價值標(biāo)準(zhǔn)。在進(jìn)入21世紀(jì)，亦即進(jìn)入經(jīng)濟(jì)日漸全球化、權(quán)力日漸多元化和社會化、信息日益電子化的新時代，如果我們還固守舊時代的人治和集權(quán)體制，閉關(guān)自守，就難以應(yīng)對國內(nèi)日益復(fù)雜的矛盾和人民群眾日益增長的物質(zhì)與精神需求，也難以遏制權(quán)力腐敗和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，更難以立足于“地球村”，作一個平等、自強(qiáng)的“村民”。
當(dāng)然，什么是民主和法治的現(xiàn)代化，也是一個有待深入闡釋、探討和實踐的課題。
二、提出了要“擴(kuò)大公民有序的政治參與”
1．關(guān)于“公民參與”。
通常，我們的提法是“人民參與”。這在國外，同“公民參與”無甚差別，人民即憲法中的國民或公民，區(qū)別只在于“人民”是個復(fù)數(shù)。在我國，“人民”卻是與“敵人”相對立的政治概念，公民則是指所有具有中華人民共和國國籍的人，是法律概念。過去提“人民參與”，意味著敵人不能參與。從反右到文革中，不要說公民的政治參與，即使民事參與或民事權(quán)利，也是將所謂“敵人”排除在外。反右中，就曾經(jīng)批判“54憲法”中確認(rèn)的“公民在法律面前一律平等”的原則，說是“敵我不分”。黨的十一屆三中全會的公報中，也仍審慎地提為“人民在自己的法律面前人人平等”。這既否定了在法律上同“敵人”講平等，又排斥了適應(yīng)國際法上的平等。當(dāng)時有的法學(xué)者即已著文指出這個提法的片面性與有害性，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)改為“公民在法律面前一律平等”。后來法律界與法學(xué)界還爭論過在判罪量刑中應(yīng)否區(qū)別“兩類不同性質(zhì)的矛盾”。有的法院院長甚至提出：“凡判刑十年以上的，就是敵人。”可見，“人民”與“公民”一字之差，界線何等分明！這反映了當(dāng)時政法界“階級斗爭為綱”的幽靈余影猶存。
20多年過去了，上面這些觀念已有了很大改變，“82憲法”也早已確認(rèn)了公民在法律上的平等地位與權(quán)利。但是人民參與政治，還是所有公民都有參與政治的權(quán)利呢？并不是十分明確的。譬如法學(xué)界曾經(jīng)爭論過“公民在立法上是否也是人人平等”？一些學(xué)者仍堅持只能在適用法律上人人平等，因為立法權(quán)是政治權(quán)利，只有人民才有資格和權(quán)利參與；再則，敵人同人民怎能享有平等的權(quán)利，特別是政治權(quán)利呢？———這抽象地說似乎成理。問題在于，依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)來事先劃定敵我？過去是根據(jù)其階級出身和歷史，現(xiàn)在不能再這樣搞了。在非戰(zhàn)爭與革命時期，敵我界線并不很分明，只能在依法審判后，才能確定其是否犯罪和是否需要剝奪其政治權(quán)利；即使被剝奪了政治權(quán)利，也不一定就是敵人，稱之為剝奪，本來就意味著他原本享有平等權(quán)利只因犯了罪，才被剝奪了某些權(quán)利的。因此，套用敵我矛盾這樣的政治概念于法律與法治，是行不通也違反法理的。
現(xiàn)在，《建議》改“人民參與”為“公民參與”，有利于在觀念上澄清混亂，和在實踐上擴(kuò)大公民的政治參與，是十分重要的。
2．關(guān)于公民“有序”政治參與。
這里強(qiáng)調(diào)“有序”，是為了“防亂”。這有利于解除黨政干部怕“一放就亂”，怕群眾參與政治會“犯上作亂”的顧慮；也可防止群眾無法無天地重演文革中的“大民主”。所謂“有序”，最主要的是建立和遵守法治秩序，亦即使“民主法制化”。這就要求抓緊落實有關(guān)公民政治權(quán)利的立法和其他有利于擴(kuò)大公民政治參與的立法。諸如新聞法、出版法、社團(tuán)法、輿論監(jiān)督法、人大監(jiān)督法、政務(wù)公開法、公民舉報法、請愿法（使公民的上訪和對政府的批評、建議納入法治軌道）、申訴法等等。
上述立法的宗旨，主要是保障公民的政治自由與權(quán)利的正當(dāng)行使，同時也要對這些自由有適當(dāng)?shù)南拗啤５拗频哪康倪�在于保障自由，即防止公民濫用自由權(quán)利來侵犯他人的自由。在立法精神上，應(yīng)當(dāng)貫徹公民權(quán)利與自由神圣不可侵犯、以公民的權(quán)利為本、以權(quán)利制衡權(quán)力和維護(hù)國家與社會穩(wěn)定等原則。
總之，要擴(kuò)大公民有序的政治參與，實現(xiàn)建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo)，解決日益復(fù)雜和緊張的各種社會矛盾，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)是從制定公民政治權(quán)利的法律入手，積極推進(jìn)政治體制改革，使民主法制化和法制民主化，使權(quán)利落實，自由有序，從而增強(qiáng)人民群眾對黨和政府的凝聚力，釋放其政治與經(jīng)濟(jì)活力，推進(jìn)政治與經(jīng)濟(jì)改革和社會進(jìn)步。猶豫不前是不可取的和有害的。
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