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立法程序的民主性與公開性/劉武俊
立法程序的民主性與公開性
司法部司法研究所 劉武俊
立法實踐證明，良法的產(chǎn)生有賴于民主的立法程序。從這個意義
上講，具有民主性和公開性的立法程序堪稱孕育良法之母。所謂立法
程序是指具有立法權(quán)限的國家機關(guān)創(chuàng)制規(guī)范性法律文件所遵循的制度
化的正當(dāng)過程，是限制立法者恣意進而使立法活動彰顯和實現(xiàn)程序正
義的制度設(shè)置，也是國家通過立法手段協(xié)調(diào)利益沖突、規(guī)制社會秩序
及配置社會資源的合法路徑和正當(dāng)法律程序。
現(xiàn)代意義上的立法是與民主的理念及制度息息相關(guān)的。否則就有
可能蛻變?yōu)榉⻊?wù)于少數(shù)利益集團的“私人產(chǎn)品”。立法的民意代表性
在相當(dāng)程度上是通過立法程序的民主性彰顯和體現(xiàn)的。現(xiàn)代立法程序
其實就是一種通過多數(shù)表決作出民主決策而使一切法律具有可變性的
制度設(shè)置。
當(dāng)然，立法程序的民主性是相對的、有局限的。嚴格地講，現(xiàn)代
立法程序基本上可以達到多數(shù)表決制所要求的尊重多數(shù)人理性的民主
目的，然而卻難以真正實現(xiàn)尊重少數(shù)人意志的民主的另一層涵義。
“尊重少數(shù)”意味著討論時少數(shù)派應(yīng)有自由表達意見的權(quán)利，其言論、
觀點應(yīng)受到重視并記錄在卷，以供參考和選擇；意味著表決時應(yīng)做到
兩面俱呈，即對法案贊成或反對的兩方面必須分別表決出；意味著少
數(shù)所享有的憲法和法律所保障的公民權(quán)利，不能被多數(shù)所剝奪。
立法程序的民主性意味著只有通過民主的立法程序，直接參與立
法的議員才真正有機會充分表達民意，并通過討論、交涉和表決形成
符合多數(shù)人理性和實際情況的國家意志，產(chǎn)生具有權(quán)威性的法律；立
法程序的民主性也意味著正是由于立法程序的屏障作用，最大限度地
排除了恣意、任性和偏執(zhí)，使法律的立、改、廢實現(xiàn)良性運作，而避
免立法政策隨領(lǐng)導(dǎo)人個人意志的改變而改變，避免滋生“言出法隨”、
“以言代法”、“以言廢法”等人治社會特有的現(xiàn)象；立法程序的民
主性也意味著民主的立法程序可以作為社會各方面利益沖突的緩沖帶，
避免利益沖突的激化和矛盾的加劇，進而可以消除社會動蕩的隱患。
“議事公開”乃是代議制民主政治的基本要求，現(xiàn)代意義上的立
法活動都是公開進行的，是一項“陽光下的事業(yè)”。從一定意義上講，
立法程序的民主性是以其公開性為前提的。公開性一旦喪失，則民主
的基本通道便被堵塞，民主也就成為一句空話。
作為民意代表機關(guān)，議會本身具有高度的開放性，立法程序的公
開化便是這種開放性的突出體現(xiàn)。具體而言，立法程序的公開性要求
議員的具體立法活動，包括提案、質(zhì)詢、討論、審議和表決等應(yīng)當(dāng)讓
公眾知曉；立法聽證應(yīng)當(dāng)公開進行，盡可能通過新聞媒體對外傳播。
除涉及國防、外交或其他重大事務(wù)不宜公開的外，任何立法會議均應(yīng)
公開舉行。除可以自由旁聽和采訪外，立法會議的一切文件及記錄均
應(yīng)公開發(fā)表或允許公民自由查閱。
立法程序的公開性是公民行使知情權(quán)的必然要求。現(xiàn)代社會的公
民享有充分的知情權(quán)，有權(quán)了解和知曉立法機關(guān)及立法人員的所作所
為，并以行使知情權(quán)作為間接參與立法的前提條件。作為民意代表機
關(guān)的議會亦有義務(wù)為公眾提供有關(guān)立法活動的信息，有義務(wù)接受社會
各界的輿論監(jiān)督。
立法程序的開放性也是有限度的。在某些特定情況下，立法程序
奉行不公開的原則，如涉及國防、外交等國家重大利益的議事記錄就
不宜公開；表決活動中基于對投票人自由意志的尊重，投票行為可以
實行秘密原則，如無記名的秘密投票。
綜上所述，民主性與公開性是現(xiàn)代立法程序的基本屬性，也是現(xiàn)
代立法程序作為一種制度文明的重要標(biāo)識。具有民主性和公開性的立
法程序堪稱良法之母。
人民法院報2001年5月29日。
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