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談土地儲備的主體
談土地儲備的主體劉洋飛
目前，土地儲備不是法律概念。在我國的法律規范中還沒有土地儲備的法律規定。土地儲備制度的建立尚屬探索階段，有關省市地方政府制定了相關的地方政府規章，試圖規范行政。
一、土地儲備的定義
什么是土地儲備？較規范的定義是，土地儲備制度是指政府依照法律規定，運用市場機制，按照土地利用總體規劃和城市規劃，對通過收回、收購、置換和征收等方式取得的土地進行前期開發、整理后，予以儲存，以供應和調控城市各類建設用地需求的和種經營管理制度（來源：深圳國土房產網）。
還有人認為，城市土地儲備指由城市政府委托或授權的機構通過征收、收購、置換、到期回收、土地整理等方式，將城市規劃用地或分散在用地者手中的城市土地集中起來，并由政府授權或由政府委托的機構完成其房屋拆遷等土地整治與開發等一系列前期開發工作后，再根據城市土地年度供應計劃，有計劃地將其儲備后的城市土地重新投入市場的制度安排（見《淺析土地儲備制度運行的程序》作者李凌云）。
最簡單的定義是：國有土地儲備是指政府根據市場需求、土地利用總體規劃和城市規劃要求，對依法征用、收回、收購、置換的土地進儲存的行為。（駐馬店市土地儲備中心網站）
地方政府規章中的定義也是不盡相同，例如：
1、《沈陽市土地儲備辦法》第三條規定：本辦法所稱土地儲備，是指市人民政府根據社會經濟發展的需要，按照土地利用總體規劃和城市規劃的要求，對國有土地依法收回、收購，對集體土地依法征用后予以儲存的行為。
2、《南京市土地儲備辦法》第三條規定：本辦法所稱土地儲備，是指經市政府批準，市國土行政主管部門代表政府依法采用收回和收購等方式取得國有土地使用權，納入政府土地儲備庫并進行土地整理，形成可供應建設用地的行為。
3、《深圳市土地儲備管理辦法》第三條規定：本辦法所稱土地儲備，是指市土地儲備機構依照本辦法的規定，將政府依法通過征收、轉地、收回、收購、置換等方式取得的土地予以儲存，并進行必要的整理和日常管理，再按照年度土地供應計劃交付供地的行為。
4、《上海市土地儲備辦法》第三條規定：本辦法所稱的土地儲備，是指市、區（縣）政府委托土地儲備機構，依據土地利用總體規劃、城市規劃和土地儲備計劃，對依法征用、收回、收購或者圍墾的土地，先通過實施征地補償安置、房屋拆遷補償安置或者必要的基礎性建設等予以存儲，再按照土地供應計劃交付供地的行為。
5、《山東省國有土地儲備辦法》第二條規定：本辦法所稱國有土地儲備，是指縣（市）以上人民政府對依法收回、收購、征用的土地進行儲存，以備向社會供應各類建設用地的行為。
二、目前，規章行政授權土地儲備主體規定混亂
仍以上述規章為例：
1、《沈陽市土地儲備辦法》第四條規定：市規劃和國土資源局是本市土地儲備的行政主管部門。市土地儲備機構具體負責土地儲備工作。市計劃、城建、房產、財政等部門按各自職責，做好土地儲備的相關工作。
2、《南京市土地儲備辦法》第四條規定：市國土資源局是全市土地儲備的行政主管部門，市土地儲備中心負責具體實施土地儲備工作。發展和改革、經濟、規劃、房產、建設、財政、物價等有關部門以及儲備土地所在區政府應當按照各自職責，配合國土行政主管部門做好土地儲備工作。
3、《深圳市土地儲備管理辦法》第五條規定：市政府土地管理部門是市土地儲備工作的主管部門（以下簡稱主管部門）。第六條又規定：市土地儲備機構是市土地儲備的承辦機構，履行職責。
4、《上海市土地儲備辦法》第四條（管理部門）規定：市土地管理工作領導小組負責審核批準本市土地儲備計劃，協調解決土地儲備中的重大問題。
市房屋土地資源管理局（以下簡稱市房地資源局）負責本市土地儲備計劃的組織編制和執行情況的監督管理；區（縣）土地管理部門負責本行政區域內土地儲備計劃執行情況的日常監督管理。
市和區（縣）投資、規劃、土地、建設等管理部門按照本辦法的規定，履行土地儲備項目的相關審批職責。
第五條（儲備機構）又規定：市土地儲備中心是市政府設立的土地儲備機構，在本市區域范圍內實施土地儲備，負責儲備地塊的前期開發，承辦儲備地塊按計劃供應的前期準備工作。
各區（縣）政府設立一個土地儲備機構，在本區（縣）區域范圍內實施土地儲備。
經市政府批準，其他的專門機構可以在特定區域范圍內實施土地儲備。
5、《山東省國有土地儲備辦法（2004年修正）》第四條規定：縣（市）以上土地行政主管部門負責本行政區域內的國有土地儲備管理工作，同級人民政府設立的土地儲備機構具體承擔本行政區域內的國有土地儲備工作。計劃、財政、建設、城市規劃等部門應當按照各自職責，配合土地行政主管部門做好國有土地儲備管理工作。
綜合以上定義和具體規定，可以看出，目前，土地儲備的主體大致有以下三個部門：
1、地方人民政府；
2、地方人民政府的國土行政主管部門；
3、專門設立的土地儲備機構。
地方規章規定的如此混亂，必然造成管理的混亂。出現以上混亂的主要原因是管理者對法律授權審批人、國土行政主管部門、和法律授權的承辦機構之間的法律關系沒有區分清楚。
那么，誰是合法的土地儲備的主體呢？
三、在沒有行政授權之前，土地儲備的主體應當是各級國土行政主管部門
土地管理權屬于行政管理權范疇，行政管理權的取得應當由法律賦予，這是依法行政的要求。那么，我國法律對土地管理權是怎樣規定呢？
依據《中華人民共和國土地管理法》第二條規定，國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。第五條又規定，國務院土地行政主管部門統一負責全國土地的管理和監督工作�？h級以上地方人民政府土地行政主管部門的設置及其職責，由省、自治區、直轄市人民政府根據國務院有關規定確定。各地方性法規均做出授權縣級以上地方人民政府土地行政主管部門負責土地管理。例如：《遼寧省實施＜中華人民共和國土地管理法＞辦法》第四條規定：省土地行政主管部門統一負責本省行政區域內土地的管理和監督工作。市、縣（含縣級市、下同）土地行政主管部門負責本行政區域內土地的管理和監督工作。同時，法律法規又特別規定了應當由人民政府管理和應當由土地行政主管部門報地方人民政府和國務院批準的情形。
有關土地儲備的管理，可以從儲備土地的來源分析如下：
對于土地收回的管理，《中華人民共和國土地管理法》第五十八條規定了由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權。
對于土地征收的管理，《中華人民共和國土地管理法》第四十六條規定了國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。
對于土地收購、置換的管理，《中華人民共和國土地管理法》中沒有特別規定，所以適用普通規定。
由此可知，現行法律將國有土地的儲備管理權，除征收外，授權給各級土地管理部門，土地管理部門代表國家行使國有土地管理權。
政府批準行為不是外部行政行為，它不直接作用于管理相對人。所以政府不是直接的土地儲備主體。
四、在有行政授權之后，新設立的土地儲備機構屬于規章授權組織，應當是合法的土地儲備主體
新設立的土地儲備機構，各地叫法不一，有的稱土地儲備中心，有的稱土地儲備交易中心，有的稱土地整理儲備中心，有的稱土地收購儲備交易中心等等。這些機構行使土地儲備職權時，有的依據政府委托，有的依據行政授權。
在沒有法律、法規、規章的授權條款的情況下，土地儲備機構依據政府委托行使土地儲備時，屬于行政委托行為，其行政主體是政府，土地儲備機構本身不是行政主體，它只是被委托人，它不具有獨立的行政主體資格。
依據行政授權行使土地儲備時，土地儲備機構本身是行政主體。所謂行政授權，是指法律、法規和規章將某項或某一方面的行政職權的一部分或全部，通過法定方式授予某個組織的法律行為。土地儲備機構，依據授權條款的規定，以自己的名義獨立行使管理權。
行政授權與行政委托是不同的法律概念，有著嚴格的區別。行政委托是指行政機關依法將部分行政管理權委托給行政機關以外的組織行使的法律制度。和行政授權不同，行政授權必須有法律、法規、規章的授權條款；而行政委托的直接依據卻是行政機關與受委托人達成的行政委托協議。將沒有法律、法規、規章授權的情形下的政府委托說成政府授權，是對法律的錯誤認識，是錯誤使用概念。
五、在有行政授權的情況下，政府仍然委托其它組織從事土地儲備，屬于濫用行政職權
在以上的規章中，例如《沈陽市土地儲備辦法》規定：“市土地儲備機構具體負責土地儲備工作”，這就是行政授權，它用規章的形式，將土地儲備權授予給沈陽市土地儲備中心，所以，沈陽市土地儲備中心具有土地儲備的主體資格。并且，只有沈陽市土地儲備中心才具有土地儲備的主體資格，其它組織、個人無權土地儲備。
具報道，2007年9月，沈陽市政府批準沈陽市皇姑區城市建設局對北陵大街東等地塊進行土地儲備。于是沈陽市皇姑區城市建設局搶在《物權法》實施之前取得批件后，開始大面積的城市拆遷。發生了政府與老百姓對抗的局面，各住宅小區自發組織起來，把住小區大門，阻止拆遷辦進入。有的住宅小區發生了拆遷辦采取強制手段毆打老百姓進入小區，造成極壞的社會影響。
既然地方規章已經作出行政授權，那么，政府必須遵守才是依法行政。如果政府可以隨意委托，還制定法規干什么？
在城市土地儲備工作中，土地儲備與城市拆遷是密不可分的，二者既有聯系又有區別。
取得土地使用權是二者的相同點。
不同點是：一是土地儲備是以土地征收、土地回收、土地置換和土地購買的方式取得土地使用權；而拆遷人是以土地出讓的形式取得土地使用權。二是土地儲備機構取得土地之后，要進行前期開發和經營管理；而拆遷人取得土地使用權之后要搞開發建設。三是土地儲備機構以儲備的土地進行土地供應，有計劃地統一向用地單位供應土地，以招標、拍賣或者掛牌方式出讓給開發商；而拆遷人沒有此權力。
土地儲備機構取得土地使用權之后，同時需要征收、收購地上建筑物，需要將地上建筑物拆除。依據《中華人民共和國物權法》第42條的規定，“征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。”所以，對于被拆遷人來說，無論是土地儲備拆遷，還是開發商拆遷區別不大，都是搬家走人。區別有二點，一是補償標準不同，依土地儲備征收住宅時，僅僅保證居住條件。而開發商拆遷時以評估和協商確定。二是強制力不同，土地儲備的征收是政府作出的行政決定，具有強制性；而開發商的拆遷不具有強制性。
所以，只有法律法規規章授權組織才能完成土地儲備的全部工作，以保證土地一級市場的穩定，才能帶來社會的和諧。城市建設局沒有土地征收、土地回收、土地置換和土地購買的方式取得土地使用權的權利和能力、沒有進行前期開發和經營管理的能力、沒有以儲備的土地進行土地供應，有計劃地統一向用地單位供應土地，以招標、拍賣或者掛牌方式出讓的職權和能力。
出現各自為政的混亂局面的原因就是利益驅動，現在的土地增值很快，但是，老百姓也知道這個道理，與民爭利的政府，人民是不能擁護的。
六、對違法土地儲備行為的訴訟救濟
1、房屋拆遷主管部門發放拆遷許可證行為是可訴的。
被拆遷人是拆遷行政許可的有利害關系的人，依據《中華人民共和國行政許可法》的規定，行政許可行為不得損害利害關系人的合法權利，利害關系人有權提出聽證。(www.ycxgx.cn)最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》也規定，與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。
2、政府委托城建局土地儲備的行為是可訴的。
依據《沈陽市土地儲備辦法》的規定，沈陽市城區內的土地儲備由沈陽市土地儲備中心負責，區城建局沒有土地儲備的職權。政府將土地儲備權委托給城建局屬于濫用職權，侵害了被拆遷人的合法利益。
3、政府收回土地的行為是可訴的。
依據《土地管理法》第58條的規定，政府收回土地是有法定條件的。為土地儲備政府收回被拆遷人合法使用的土地使用權，不符合法律規定，屬于違法行為。
綜上所述，解決土地儲備混亂的最好辦法是完善立法，建議盡快對土地儲備立法。
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