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房屋征收決定能否收回土地使用權
房屋征收決定能否收回土地使用權
丁新華
在我國，土地要么歸國家所有，要么歸農民集體所有，任何主體（個人、法人、其他組織）只能取得土地使用權，土地使用權具有類似于所有權的地位，且具有巨大的財產權益。2011年1月25日《國有土地上房屋征收與補償條例》的頒布實施后，地方政府從以前的拆遷補償安置糾紛的裁決者變為房屋征收與補償法律關系的當事人，然后在城市建設過程中，常常以舊城區改建為名實施房屋征收，目的就是將土地使用權收回再出讓，所以根本的一步是收回土地使用權，但地方政府在征收范圍內張貼《房屋征收決定》征收不同性質的房屋并注明同時收回土地使用權，在公告期滿被征收人未復議或訴訟的情況下，就真的從法律層面上已實現了土地使用權收回嗎？不能，因為這種方式收回土地使用權沒有法律依據。
《國有土地上房屋征收與補償條例》作為行政法規，規定征收個人財產存在違法、違憲的可能。雖然《國有土地上房屋征收與補償條例》規定了征收行為，但行政法規是無權規定征收條件的，這也是與我國憲法、立法法相悖的。憲法第十三條明確規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益需要，可以依照法律規定對公民的財產實行征收或者征用并給予補償。”立法法第八條規定，對非公有財產的征收只能制定法律。顯然憲法、立法法是排除法律以外的行政法規可以作為征收權的依據的。對土地征收及土地使用權收回是“為了公共利益需要”，應是法律保留事項，而不是行政法規可以直接制定的。
《國有土地上房屋征收與補償條例》作為行政法規，在沒有法律依據之下，規定征收個人財產就存在違法、違憲的可能。作為普通公民的房屋是否符合以《國有土地上房屋征收與補償條例》所規定的“城市舊區改建”為標準的強制征收條件，應當衡量是否與公共利益有關聯，或本身就是公共利益的表現形式，這已經不是僅僅從《國有土地上房屋征收與補償條例》中所能講清楚的。在我國現行權力體制下，如果不依靠立法對公共利益的界定作出硬性規定，僅依靠地方政府的自律解決不了“公共利益”的濫用，地方國家機關會濫用《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條第五款、第六款，形成“漏斗效應”，從而會把所有約束國家公權力的努力化為烏有，所以只能以立法方式界定“公共利益”。
《房屋征收決定》同時收回土地使用權是違法的。《國有土地上房屋征收與補償條例》第十三條規定“市、縣級人民政府作出房屋征收決定后應當及時公告。公告應當載明征收補償方案和行政復議、行政訴訟權利等事項。市、縣級人民政府及房屋征收部門應當做好房屋征收與補償的宣傳、解釋工作。房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回。”該條僅是告知性條款，要求地方政府作為征收方必須做的事項，而非是對被征收房屋及土地使用權實體處理的條款。我國的現狀是 “房”、“地”各自有相應的法律法規體系，國家也分別設有相應的職能部門。“房”、“地”權屬變更分別做出處理的現象非常普遍，即便是政府將國有的房屋出售給個人（如房改住房），也常常不將相應的土地使用權確權給個人。“地隨房走”或 “房隨地走”的原則是在私法中為了便利買賣和轉讓等民事行為，即便是這樣 “房”“地”權屬變更仍需分別作出變更登記，私法原則不必然對公權力的行使具有約束力。
即使房屋被依法征收的，土地使用權也應按法律程序收回。目前，我國規范建設用地使用權的法律法規主要有土地管理法、城市房地產管理法、物權法和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。土地管理法是土地利用規范的最高層次法律，主要目的是實施用途管制和土地利用規劃、進行土地利用監督管理，土地管理法第四十六條、第五十六條、第五十八條分別對征收土地、收回土地使用權的情形進行了規定。國土資源局（國家土地管理局）于1993年做出的《關于土地法律、法規和政策的有關問題的答復》第一條規定：土地管理法第十九條所稱“土地管理部門”是指縣級以上人民政府土地管理部門。(www.ycxgx.cn)人民政府收回土地使用權的批準權限與原批準用地的審批權限相同。人民政府對用地單位已經撤銷或者遷移的；公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的，其土地使用權的收回，是一種行政處理決定。……收回土地使用權的決定由市、縣土地管理部門依照縣級以上人民政府的批準文件下達。
一個國家的法秩序必須以沒有矛盾的形式加以解釋、運用，《國有土地上房屋征收與補償條例》不能也沒有否定上述法律法規，另行制定土地使用權收回的程序和辦法，收回土地使用權只能依據收回土地使用權的專項程序和法律。我國的現狀是多種土地使用權并存，城市至少存在三、四種土地使用權和房屋，不同性質的土地使用權決定了房屋所有權的性質也不完全相同，因而一個片區若存在不同性質的土地使用權，即使下達收回土地使用權的決定也應當分別作出處理，所以僅一個《房屋征收決定》注明同時收回土地使用權是違法的。
行政機關在作出具體行政行為時，誤以為國家的土地所有權是無限的，一旦國家土地所有權與個人的房屋所有權及其國有土地使用權發生沖突，個人應當無條件地服從，這是對個人所享有的房屋所有權及國有土地使用權的漠視。現實生活中根據我國現行法律和政策，城市公房和私房所有權人擁有住宅土地使用權的大都不存在明確使用期限，且通常不需要向國家支付土地對價，而房屋可以永久存在，因此住宅土地使用權是一筆巨大利益的財產權益，關乎公民基本生存權。所以即使因公共利益確需收回住宅土地使用權的，也應當采取區別于其他土地使用權的政策。
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