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試論不作為型復議案件的結案處理方式
張宗平根據《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱復議法）第17條、第25條、第28條、第29條的規定，結合《國務院法制辦公室關于印發復議法律文書（試行）格式的通知》（國法函[2000]31號）的規定，行政復議案件的結案文書有三種：不予受理決定書、行政復議終止通知書、行政復議決定書；結案方式有九種：不予受理、復議終止、予以維持、限期履行、予以撤銷、予以變更、確認違法、責令重作、責令賠償 。由于行政作為 [復議法第六條（一）至（八）項 ]和行政不作為 [復議法第六條（九 ）至（十）項 ]兩大類具體行政行為均在行政復議范圍內，而復議法和國務院法制辦公室均是以行政作為為“標準”對復議案件的結案方式作出規定的，針對行政不作為與行政作為的特殊之處，本人認為，在現行法定復議結案文書的種類中，宜增駁回申請結案方式，宜改不予受理決定書為不予受理通知書。
一、行政復議機關在受理審查階段發現行政不作為欠缺構成要件的，宜作出不予受理通知書
行政復議機關在受理審查中，經常發現申請人申請復議的“行政不作為”大多欠缺構成要件——或職責欠缺，或期限未到。（行政不作為的構成要件問題，參見拙作《試論行政不作為的界定及其構成要件》，發表于WWW.Lib-law.com）在不符合受理條件的情況下，復議機關大多采取給申請人做工作，由申請人撤回復議申請的方式結案；在做工作不成的情況下則采取下達《不予受理決定書》方式結案。本人認為，行政復議案件的結案同行政訴訟的結案一樣，均有從程序上結案和從實體上結案兩種。在行政復議案件的正式結案文書已規定決定書和通知書的情況下，考慮到復議法第28條已間接規定從實體上結案的作出行政復議決定、國務院法制辦公室規定的7種通知書大多屬行政復議過程中的程序性文書，有必要在效仿行政訴訟案件結案文書的適用范圍的基礎上，在復議法中或國務院法制辦公室正式文件中，明確規定：從程序上結案的采用通知書形式；從實體上結案的采用決定書形式。對行政不作為型復議案件，復議機關在受理審查階段決定不予受理的，宜作出《不予受理通知書》，不宜作出《不予受理決定書》。國務院法制辦公室規定的《不予受理決定書》宜修正為《不予受理通知書》。
二、行政復議機關正式受理后發現行政不作為不成立的，應作出駁回申請的復議決定書
行政復議機關決定受理復議案件時，往往只從程序上進行審查。這就有可能出現受理的行政不作為型復議案件，行政復議機關經實體審查，發現申請人申請復議的行政不作為不成立。對這種情況，行政復議機關在實踐中一般采取給申請人做工作的方法，要求申請人自行撤回復議申請，申請人不撤回申請的，一般以作出《行政復議終止通知書》為結案方式。本人認為，這種做法值得商榷。其理由有：一是國務院法制辦公室規定的《行政復議終止通知書》是依據復議法第25條的規定設置的。依據復議法第25條的規定，其適用條件僅限于“行政復議決定作出前，申請人要求撤回復議申請”之情形，并不包括行政不作為型復議案件受理后經審查不成立之情形的結案處理方式；二是行政不作為型復議案件受理后經復議審查不成立的，應從實體上作出處理，在不具備法定情形（如申請人撤回申請）的情況下，不得再從程序上予以結案處理；三是這種做法將導致這樣一種結果，即行政不作為型復議案件受理后經復議審查不成立的，無論申請人是否撤回復議申請，都以《行政復議終止通知書》方式予以結案處理。對不同之情形作同樣之處理的做法，既不科學，也不合乎法治理念。本人認為，在復議文書包括通知書和決定書、通知書一般適用于從程序上結案的情況下，行政不作為型復議案件在受理后經復議審查不成立的，應“參照”行政訴訟案件的相應結案方式進行處理，即作出駁回申請的《行政復議決定書》。這樣做的難點在于，現行復議法中缺乏相應的規定。這一“難點”，屬于復議法的立法漏洞。因為復議法第28條第1款第（二）項已對不作為型復議案件的結案處理作出規定（“被申請人不履行法定職責的，決定其在一定期限內履行”），這一規定蘊含的適用前提是“行政不作為確實成立”，對實踐中也可能遇到的“行政不作為不成立”之情形，該條未作規定。增設駁回申請的行政復議決定，屬于復議法修改完善的方向。在復議法第28條第1款第（二）項的規定存在漏洞的情況下，復議機關在受理不作為型復議案件后，經復議審查行政不作為不成立的，從務實功利的角度，暫以《行政復議終止通知書》結案也不失為一種恰當的權宜之計。
三、行政復議機關對審查確認構成行政不作為的行政復議案件，應作出行政復議決定書
行政復議機關對審查確認構成行政不作為的行政復議案件，是作出以限期履行為內容的《行政復議決定書》，還是直接作出《責令履行通知書》？這一問題在實踐中也存在異議。本人認為，這一問題在弄清《責令履行通知書》的設置依據的基礎上可迎刃而解。國務院法制辦公室規定的《責令履行通知書》，其設置依據應理解為僅限于復議法第32條第2款的規定，而不包括復議法第28條第1款第（二）項的規定。因為按后一法條的規定，“被申請人不履行法定職責的”，復議機關應當“作出行政復議決定”，“決定其在一定期限內履行”，國務院法制辦公室不可能背離這一規定，另行要求行政復議機關作出“責令履行通知”。按前一法條的規定，被申請人不履行或拖延履行行政復議決定的，行政復議機關或有關上級行政機關應當作出《責令履行通知書》，督促被申請人履行行政復議決定。從中可見，行政復議機關對審查確認構成行政不作為的行政復議案件，應作出以限期履行為內容的《行政復議決定書》，不應作出《責令履行通知書》。
作者單位：湖北省宜昌市夷陵區人民政府法制辦公室
聯系方式：0717－8209358
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