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淺析行政調解法律適用存在的問題及對策
淺析行政調解法律適用存在的問題及對策
桑志祥
隨著我國經濟社會的快速發展，轉型時期利益主體日趨多元化，矛盾糾紛呈幾何級倍數增長，有人指出：“面對多元化的糾紛類型，一個重要的途徑和必由之路就是合理利用多種權力資源，特別是廣大行政機關的糾紛解決功能，以克服大規模秩序創建中容易出現顧此失彼的狀態，提高糾紛解決的效率和效益。”將行政調解納入到“大調解”機制中，以形成多渠道的糾紛解決方式，是積極構建社會主義和諧社會的題中之義。行政調解以其快捷、低廉地實現定紛止爭，彌補訴訟制度的不足，強化政府職能轉變，塑造服務型政府理念等價值內涵，越來越多地為社會、當事人所青睞。但目前有關行政調解的法律適用缺乏統一、明確的規定，導致行政調解成為進一步推動“大調解”體系全面、有序發展的“短板”，亟待解決。
（一）行政調解缺乏程序保障
英國著名行政法學家韋德指出：“程序不是次要的事情，隨著政府權力持續、不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權力才能變得讓人忍受。”（1）因此，一切權力的行使必須具備法定程序，行政調解作為行政機關或法律授權組織的職權表現之一，其行使調解職權時必須有一定的程序保障，只有存在程序公正的前提，實體正義才能得以充分、有效實現。目前，我國現行法律、法規及規章中有關行政調解的規范基本上未涉及調解程序，比如，當事人如何申請調解、行政機關怎樣受理調解申請、調解時限是多少等等，均未作相應規定。如此，對行政主體來說，調解缺乏程序規制，容易滋生行政權力的濫用，服務型政府的理念難以塑造。對于當事人而言，調解程序缺失意味著其對糾紛處理過程缺乏可期待性，極易導致當事人對行政調解的公正性產生懷疑，從影響調解協議的自動履行率，既不利于糾紛的徹底解決，又浪費稀缺的行政資源。
（二）行政調解生效時間不明
行政調解生效與否關系著行政主體的調解職能是否履行完畢，關乎著當事人的矛盾糾紛能否得以解決。2009年7月24日，最高人民法院《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）第八條規定：“行政機關依法對民事糾紛進行調處后達成的有民事權利義務內容的調解協議……經雙方當事人簽字或者蓋章后，具有民事合同性質。”該規范性文件雖然規定行政調解協議經雙方當事人簽字或者蓋章后，具有民事合同性質，對雙方當事人具有法律約束力，但此處的“雙方當事人簽字或蓋章”是在調解筆錄上簽名或蓋章，還是在行政主體制作調解書送達后簽名或蓋章并不明確，而實際操作中，不同的地方或不同的行政主體有不同的做法，即有的要求行政調解達成協議后必須制作調解書送達當事人后才能生效，有的只要求當事人在調解筆錄上簽字或蓋章，并經調解人員簽字審核后即生效，而有的則根據不同的情況分上述兩種處理。行政調解生效時間的不明，既不利于糾紛的快速解決，亦增加了法院對行政調解司法確認的工作量。
（三）行政調解救濟機制缺失
法彥有云：“有權利必有救濟”，否則紙面上的權利將成為一張“空頭支票”，無從兌現。目前對于當事人以行政調解協議違法自愿、平等、合法、公平等以何種形式請求司法救濟，《若干意見》第二十條規定了向有管轄權的人民法院申請確認其效力、請求變更、撤銷行政調解協議等形式。對行政調解的司法確認《若干意見》第二十一條至第二十五條有比較明確、具體的規定，但對于當事人請求變更、撤銷行政調解協議作何處理？包括《若干意見》在內的其他司法規范性文件、司法解釋、行政法規、法律均沒有作相應的規定，法院在司法實踐中處理類似問題遇到法律障礙，不利于當事人的權利得到及時、有效的救濟。
針對行政調解法律適用存在的上述問題，筆者認為應當從以下幾個方面予以解決：
1、強化行政調解的程序保障
“調解雖然靈活，但也要有一定程序，如果沒有程序的適當規制，缺乏最低限度要求的正當程序的保障，當事人也難于達到完全自由的合意的理想狀態，就不可能有公正與合法的調解結果。”（2）相對于實體活動而言，程序是輔助性的，但決不能低估行政調解程序的意義，因為“如果其（行政實體活動——筆者注）沒有有效程序的保障，最好的實體權利也沒有什么意義。”對于如何強化行政調解的程序保障，筆者認為可以借鑒2008年7月11日由公安部通過的《道路交通事故處理程序規定》第八章的規定，即明確規定當事人申請行政調解的期間、調解的基本原則、調解時限、當事人在調解過程中的具體權利與義務、調解協議涵括的內容及調解不成時的處理方式等等。
2、明確行政調解的生效時間
《民事訴訟法》第八十九條、第九十條及《人民調解法》第二十八條、第二十九條、第三十條均規定調解協議生效時間以制作調解書送達當事人簽收為原則，以當事人在調解筆錄上簽名或蓋章為例外，對此筆者認為，對于行政調解的生效時間可以參照前述規定，明確各行政主體在自己職權范圍內哪些糾紛的調解不需要制作調解書送達當事人，而只需雙方在調解筆錄上簽名或蓋章即生效，(www.ycxgx.cn)即對于能夠及時履行、當事人要求無需制作調解書及其他不需要制作調解書的情形，只需雙方當事人、主持調解人員、記錄人員在調解筆錄上簽名或蓋章后即具有法律效力，除此之外的均應當制作調解書送達當事人簽收才具有法律效力。
3、指明行政調解的救濟機制
前述提及，對行政調解的司法確認已經有較為明確、具體的規定，但對如何處理當事人請求變更或撤銷行政調解仍存在法律障礙。對于這個問題筆者認為應當充分運用法學理論或借鑒其他法院的經驗進行解決。根據法學的基本原理，當法官審理案件，查明事實后，找不到任何法律規則，現行法律對案件沒有規定時，就需要進行法律漏洞的補充。法律漏洞補充的方法中有一種“參照適用法”，所謂的“參照適用”又稱“類似案件相同處理”，是指法官受理的案件在法律上未有規定，在不得拒絕裁判的情況下，采用類似案件的法律規則裁判案件。行政調解與人民調解具有諸多相似之處，據此可以參照人民調解的有關規定對行政調解進行處理。最高人民法院《關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》（以下簡稱《若干規定》）第六條規定：“下列調解協議，當事人一方有權請求人民法院變更或者撤銷：（一）因重大誤解訂立的；（二）在訂立調解協議時顯失公平的。”“一方以欺詐、脅迫的手段或者乘人之危，使對方在違背真實意思的情況下訂立的調解協議，受損害方有權請求人民法院變更或者撤銷。”此外，司法實踐中有一些地方法院就是參照《若干規定》來處理行政調解協議的變更或撤銷的，如，2011年2月16日，廣東省高級人民法院《關于非訴訟調解協議司法確認的指導意見》第十九條第二款規定“當事人向人民法院起訴請求變更、撤銷非訴訟調解協議，按照《若干規定》的有關規定處理。”
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