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我國不動產統一登記中的兩個關鍵問題
我國不動產統一登記中的兩個關鍵問題
程嘯
所謂不動產的統一登記就是要實現登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺這四方面的統一，并最終實現《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度”這一目標。當前，我國的不動產統一登記工作正在如火如荼的進行中。筆者認為，在我國不動產統一登記的過程中，以下兩個問題非常關鍵。
一、厘清我國不動產上的權利類型，建立合理的不動產物權體系
在我國現行法上，不動產及其上的權利類型眾多，極為復雜。首先，除了最為常見的土地和建筑物等地上定著物外，我國法上的不動產還包括礦藏、水流、海域、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等。其次，在這些不動產上，除了國家所有權和集體所有權，還存在各種用益物權，如土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權、地役權、集體土地建設用地使用權、林權、取水權、探礦權、采礦權、養殖權、海域使用權等。這些不動產權利之間的關系錯綜復雜，混亂不清。具體表現在以下幾方面。
1.有些不動產權利的內容是相互重疊的。例如，林權中的林地所有權實質上就是土地所有權，完全可以為土地所有權包含。而草原使用權、養殖權、林地使用權與土地承包經營權并沒有本質的不同，都是以農用地為對象的承包經營權。將同一性質的權利簡單地依據物理形態而區分為四類權利，純粹是因為行政管理上的疊床架屋所致，毫無必要。如果不梳理整合這些權利，勢必使得未來我國不動產登記中依然存在各種矛盾沖突之處，既難以實現統一登記的根本目標，也不利于人民法院處理相關不動產權屬糾紛。
2.有些權利的性質相同、用途相同，內容卻大相徑庭，如國有建設用地使用權與集體建設用地使用權、宅基地使用權，性質上都是針對建設用地的使用權，但由于它們是從不同的土地所有權基礎上產生的，就在權利內容上存在極大的差別，如宅基地使用權不得抵押、只能在本集體經濟組織內部流轉；而集體建設用地使用權只能用于鄉村企業廠房或鄉村公益設施。在市場經濟下，既然要由市場來實現對資源配置的決定性作用，就要保證市場主體的地位平等，具有平等的法律地位。這種現狀顯然無法實現《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“建立城鄉統一的建設用地市場”的目標。
3.存在權利的同名異質現象。例如，通過租賃方式取得建設用地使用權與建設用地的租賃。前者是通過租賃方式設立了建設用地使用權，屬于用益物權，后者是指建設用地使用權與承租人訂立租賃合同，使承租人取得對國有土地的占有、使用的權利，屬于債權。
4.對于有些不動產權利缺乏明確的法律規定。例如，對于國家所有且國家使用的農用地的承包經營權問題，缺乏規定。
二、對阻礙統一登記的法律條文進行立改廢，確保不動產登記條例的出臺
我國正在起草的《不動產登記條例》屬于行政法規，效力低于全國人民代表大會及其常務委員會頒布的法律。《不動產登記條例》要順利頒行，就必須先對物權法、土地管理法、農村土地承包法、城市房地產管理法等法律中妨礙不動產統一登記的條文進行立改廢。具體來說，我國現行法律中有以下四類不利于統一登記的法律條文需要立改廢。
1.分別規定各類不動產登記機構的法律條文。我國將來要實行統一登記的是土地、房屋、草原、林地、海域，規范這些不動產的法律有物權法、土地管理法、農村土地承包法、城市房地產管理法、草原法、森林法、海域使用管理法等。依據這些法律中的相關條文，不同的不動產上的權利由不同的登記機構負責登記，如土地管理法第11條、城市房地產管理法第61、62條等。這些條文如果不修改或廢除，必然阻礙《不動產登記條例》的頒行。
2.分別規定各類不動產登記簿冊和不動產權屬證書的法律條文。我國歷來實行不動產登記發證制度，不同的不動產、不動產的不動產權利有不同的登記簿冊與權屬證書。對此，相關法律均有明文規定。例如，依據物權法第127條第2款，雖同為農村土地承包經營權，卻要依據土地是耕地、林地還是草地，分別由三個不同的部門制作不同的登記簿并頒發不同的權屬證書（土地承包經營權證、林權證與草原使用權證）。這些規定顯然是不妥當的，需要刪除。
3.未正確區分不動產登記類型的法律條文。在不動產登記中，狹義的變更登記僅指不動產物權的主體不變而權利內容發生變化時所為的登記。轉移登記則是在不動產物權的主體發生了改變時進行的登記。我國許多法律條文并不嚴格區分轉移登記與變更登記，而統稱為“變更登記”。(www.ycxgx.cn)如城市房地產管理法第61條、土地管理法第12條、物權法第145條。這種不區分變更登記與轉移登記的規定，不利于確保登記信息的清晰，應予修改。
4.缺乏對一些不動產物權變動中登記效力的規定。首先，土地承包經營權的設立。物權法第127條第1款與農村土地承包法第22條都規定，土地承包經營權自土地承包經營權合同生效時設立。但這兩部法律均未規定登記是土地承包經營權設立的生效要件，還是對抗要件。其次，就宅基地使用權的設立以及未登記宅基地使用權的轉讓、消滅而言，登記究竟是生效要件還是對抗要件，亦無法律加以規定。完善這些規定，不僅有利于不動產統一登記目標的實現，也有利于人民法院正確處理相應的不動產權屬糾紛，最終有效的保護不動產權利人的權利，維護不動產交易的安全。
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