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新公共管理下公共企業(yè)改革路徑及啟示
新公共管理下公共企業(yè)改革路徑及啟示羅國(guó)爵
（陜西師范大學(xué) 政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院，西安 710062）
摘 要：新公共管理運(yùn)動(dòng)提倡引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制從而達(dá)到改革公共部門的目的。公共企業(yè)作為減少政府干預(yù)浪潮指引下產(chǎn)生較大影響的改革群體，成為政府改革的首要目標(biāo)。所以，從20世紀(jì)80年代以來，公共企業(yè)的民營(yíng)化和效率一直是理論界關(guān)注的熱點(diǎn)。
關(guān)鍵詞：公共企業(yè)；民營(yíng)化；管制
中圖分類號(hào)：D62 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）02-0016-02
大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家，公共企業(yè)在很長(zhǎng)一段歷史時(shí)期內(nèi)都是公共部門的重要組成部分，也是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)、履行其公共管理職能的一個(gè)重要手段。
一、公共企業(yè)的含義及類型
政府建立公共企業(yè)的原因眾說紛紜，西方比較具有代表性觀點(diǎn)的是里斯。他認(rèn)為公共企業(yè)存在的理由有四個(gè)：“糾正”市場(chǎng)失靈；改變經(jīng)濟(jì)中的支付結(jié)構(gòu)；推動(dòng)中央集權(quán)的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)計(jì)劃；經(jīng)濟(jì)性質(zhì)由資本主義轉(zhuǎn)為社會(huì)主義。
公共企業(yè)是指所有權(quán)和控股權(quán)歸屬于政府，并受其直接控制，以為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為目的的具有企業(yè)法人地位的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。它向公眾大規(guī)模出售商品和服務(wù)，盈利首先歸其自身所有。大多數(shù)公共企業(yè)不納入公共預(yù)算，其運(yùn)作方式從本質(zhì)上講是獨(dú)立的。有些觀點(diǎn)把公共企業(yè)等同于國(guó)有企業(yè)，這是不全面的。一方面，公共企業(yè)的存在源于市場(chǎng)機(jī)制有缺陷，而國(guó)有企業(yè)通常存在于戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期或經(jīng)濟(jì)恢復(fù)期。另一方面，國(guó)有企業(yè)的范圍大于公共企業(yè)，公共企業(yè)一般局限于自然壟斷行業(yè)，以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等非競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，而國(guó)有企業(yè)既涉足非競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，也涉及競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。公共企業(yè)的服務(wù)主要包括公共事業(yè)、金融服務(wù)、交通運(yùn)輸和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)這幾大類。
公共事業(yè)的服務(wù)包括供水、排水、電力、電信等，由于這些服務(wù)的提供存在網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)性質(zhì)，即通過連接住戶建立網(wǎng)絡(luò)而實(shí)現(xiàn)。因此，這種服務(wù)具有自然壟斷的事實(shí)。由于公共企業(yè)提供的服務(wù)關(guān)系到國(guó)計(jì)民生和社會(huì)穩(wěn)定，產(chǎn)生的社會(huì)效益較大，如果由私營(yíng)企業(yè)提供可能排斥社會(huì)上一些弱勢(shì)群體無力付費(fèi)，而一些大眾因?yàn)槟承┰蛳硎懿坏竭@種服務(wù)或出現(xiàn)“價(jià)格不公平”，則引發(fā)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)和用戶的騷亂，影響社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)公平。所以，公共事業(yè)的本質(zhì)特征決定了其具有政治敏感性，出于政治因素的考慮，政府不可能與公共事業(yè)完全脫離關(guān)系，政府即使不再控制公共事業(yè)的所有權(quán)，也會(huì)通過其他途徑和手段對(duì)其加以控制。
陸上交通與郵政服務(wù)在本質(zhì)上與公共事業(yè)一樣，也具有自然壟斷和政治敏感性這兩個(gè)基本特征，但不同的是他們面臨著相關(guān)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)挑戰(zhàn)，雖然直接的競(jìng)爭(zhēng)也有存在的可能。同時(shí)在財(cái)政上，兩者都趨向于入不敷出。但政府若要提高價(jià)格或削減服務(wù)，則要承擔(dān)巨大的政治成本。
還有一類公共企業(yè)，他們的所有權(quán)歸政府，經(jīng)營(yíng)活動(dòng)范圍主要涉及商貿(mào)領(lǐng)域，與私營(yíng)企業(yè)在同一市場(chǎng)上進(jìn)行直接的競(jìng)爭(zhēng)，如銀行、保險(xiǎn)公司、航空公司等。這類公共企業(yè)在如何縮減公共部門規(guī)模方面是人們關(guān)注的焦點(diǎn)。
管制是公共企業(yè)的一個(gè)重要特征。公共事業(yè)在其運(yùn)行中都有一種產(chǎn)生自然壟斷的趨勢(shì)，而法定壟斷又常常強(qiáng)化了這一趨勢(shì)。
二、公共企業(yè)的改革模式
公共企業(yè)在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)推動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，通過對(duì)社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，保持了社會(huì)的穩(wěn)定，彌補(bǔ)了私人企業(yè)的缺陷。但隨著社會(huì)的發(fā)展，其自身的弊端也凸顯出來。相比較私營(yíng)企業(yè)，公共企業(yè)存在效率低，成本高，虧損嚴(yán)重，技術(shù)革新滯后等弊端，究其原因，主要是因?yàn)楣财髽I(yè)缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，很多企業(yè)具有壟斷性質(zhì)。政府對(duì)公共企業(yè)的過度干預(yù)迫使公共企業(yè)不能根據(jù)市場(chǎng)變化適時(shí)做出決策調(diào)整。(管理科學(xué)論文 www.ycxgx.cn)再加上公共企業(yè)長(zhǎng)期處于虧損狀態(tài)，從而給財(cái)政預(yù)算施加更大的壓力，政府要拿出大量資金對(duì)企業(yè)進(jìn)行政策補(bǔ)貼，從而造成財(cái)政赤字，阻礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。所以公共企業(yè)民營(yíng)化越來越受到關(guān)注。
所謂民營(yíng)化，嚴(yán)格意義上來講包括兩種情況：一是指政府將公共部門的所有權(quán)出售給私人企業(yè)；一是指政府降低對(duì)公共企業(yè)持有的股份比重，放棄控股地位，或把全部股份轉(zhuǎn)讓給私人部門。實(shí)質(zhì)是將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)從公共部門轉(zhuǎn)移到私人部門。廣泛意義上來說，將民營(yíng)化解釋為從整體上減少政府的介入更加準(zhǔn)確，如減少生產(chǎn)、供給、補(bǔ)貼、管制等。杰克遜和普萊斯認(rèn)為民營(yíng)化包括一系列活動(dòng)：出售公共資產(chǎn)；放松管制；開放國(guó)家壟斷行為；引入競(jìng)爭(zhēng)；簽約外包等等。
政府實(shí)施民營(yíng)化的主要目標(biāo)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益，即促進(jìn)那些以公共企業(yè)提供的服務(wù)為基礎(chǔ)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)職能。但這一目標(biāo)顯然在英國(guó)民營(yíng)化改革中并沒有取得成功。例如在天然氣產(chǎn)業(yè)上的民營(yíng)化就作為公共企業(yè)實(shí)施民營(yíng)化的反面例子。倡導(dǎo)民營(yíng)化的人認(rèn)為，政府的角色是有限的，民營(yíng)化可以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。從理論上講，競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于有效生產(chǎn)與定價(jià)的激勵(lì)作用是強(qiáng)有力的。處于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的公共企業(yè)為了獲得優(yōu)勢(shì)不得不改進(jìn)技術(shù)，降低成本，提高自身效率。而公共企業(yè)一旦處于競(jìng)爭(zhēng)之中，就必須以消費(fèi)者需求為導(dǎo)向，重視消費(fèi)者的偏好。通過出售企業(yè)或者放松管制的途徑可以引入競(jìng)爭(zhēng)，但只有當(dāng)一個(gè)企業(yè)已經(jīng)處于競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境時(shí)，出售資產(chǎn)才能強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)；如果政府只是出售一個(gè)壟斷性企業(yè)，而又絲毫不放松管制，那么促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)就變得毫無意義。所以，只有在引入競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)放松管制，建立起有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，才能使出售公共企業(yè)資產(chǎn)有意義。
實(shí)踐證明，并不是所有公共企業(yè)都可以進(jìn)行民營(yíng)化改革，對(duì)銀行、保險(xiǎn)公司、航空公司、石油公司、煙酒公司等這類政府所有的商貿(mào)企業(yè)以及電力、電信領(lǐng)域?qū)嵭忻駹I(yíng)化，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的同時(shí)放松管制，這些公共企業(yè)就會(huì)在市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)行下努力降低成本，提高其自身效率，從而促進(jìn)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但對(duì)一些關(guān)系到國(guó)計(jì)民生領(lǐng)域的公共企業(yè)，由于耗資大、建設(shè)周期長(zhǎng)、資金回收慢，私人成本是無法承擔(dān)或承辦的，對(duì)其進(jìn)行民營(yíng)化還有許多限制。對(duì)于一些財(cái)政上入不敷出、虧損嚴(yán)重的公共企業(yè)，在其工作的工人因?yàn)楣ぷ鳁l件差、報(bào)酬低，本來心有不滿，政府若再對(duì)這些公共企業(yè)實(shí)行民營(yíng)化，迫使工人擔(dān)心失業(yè)而阻礙和反對(duì)民營(yíng)化，甚至因?yàn)楣财髽I(yè)具有政治敏感性的特征演變?yōu)橐粋�(gè)政治問題，則會(huì)影響社會(huì)的穩(wěn)定。因此，政府便陷入了一個(gè)兩難的境地，一方面某些公共企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善，財(cái)政上入不敷出時(shí)需要政府給予補(bǔ)貼和扶持，對(duì)政府財(cái)政預(yù)算增加了負(fù)擔(dān)，但迫于公眾的壓力，政府又急于想擺脫這種狀況；另一方面，公共企業(yè)又不能隨意提高價(jià)格或削減服務(wù)，因?yàn)闀?huì)引發(fā)無力付費(fèi)弱勢(shì)群體的不滿，則政府要付出巨大的政治代價(jià)。
公共企業(yè)由于其具有“公共性”的基本性質(zhì)，經(jīng)常被要求促進(jìn)“公共利益”，而不是僅僅像私營(yíng)企業(yè)那樣把追求利益最大化作為首要目標(biāo)。公共企業(yè)是特殊的具有公共性的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，他所從事的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或提供的產(chǎn)品和服務(wù)，要保證公共利益的實(shí)現(xiàn)，要使公共企業(yè)既能發(fā)揮公共作用，又具有私營(yíng)部門的效率和效益。就必須建立有效的責(zé)任機(jī)制。
促進(jìn)公共企業(yè)的改革勢(shì)在必行。要想使公共企業(yè)提高效率，保證社會(huì)公共物品和服務(wù)的供給，將其公共效益發(fā)揮到最大，政府就要放松對(duì)公共企業(yè)的管制，實(shí)行政企分開。政府要合理界定政府經(jīng)濟(jì)職能與國(guó)有資產(chǎn)所有者職能，從而建立起適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府與企業(yè)的新型關(guān)系。隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，傳統(tǒng)公共行政模式逐漸被公共管理模式取代，公共企業(yè)的改革是順應(yīng)歷史潮流的。我們關(guān)注的焦點(diǎn)是公共企業(yè)民營(yíng)化后，如何通過放松管制，引入競(jìng)爭(zhēng)，打破自然壟斷等。使其既能提高公共企業(yè)的生產(chǎn)效率，又能提高其經(jīng)濟(jì)收入。從而使公共企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)一樣有效，對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到一定的促進(jìn)作用。
三、對(duì)我國(guó)公共企業(yè)改革的一點(diǎn)啟示
民營(yíng)化作為公共企業(yè)改革的一種手段，在我國(guó)政府決策中越來越受到重視和采納。雖然西方國(guó)家公共企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)給了我國(guó)一些啟示，但我們不能完全照搬，我們必須從我國(guó)的國(guó)情和實(shí)際出發(fā)，在借鑒西方各國(guó)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，尋求一條適合我國(guó)公共企業(yè)快速發(fā)展的路子。
1.加強(qiáng)立法，保障公共企業(yè)改革的法制環(huán)境
政府要制定適合市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行規(guī)律的法律法規(guī)，確定其法律地位，為公共企業(yè)和私人企業(yè)提供一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，迫使其提高效率以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的運(yùn)行，以便更多地向公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。以英國(guó)為例，1989年英國(guó)頒布《自來水法》，建立水務(wù)辦公室和國(guó)家江河管理局，并允許10個(gè)地區(qū)的自來水公司實(shí)行民營(yíng)化。英國(guó)在公共企業(yè)民營(yíng)化上進(jìn)行立法，使之具有了相應(yīng)的法律依據(jù)和實(shí)施程序。如果沒有法律依據(jù)，企業(yè)在市場(chǎng)上從事的交易行為就不會(huì)得到有效保障，從而影響市場(chǎng)的正常運(yùn)行。
2.實(shí)現(xiàn)政企分開，消除行政壟斷
要明確政府是制度的供給者，要合理界定政府的經(jīng)濟(jì)職能與國(guó)有資產(chǎn)所有者職能。政府要有效減少和避免對(duì)公共企業(yè)決策過程和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的直接干預(yù)，減少?zèng)Q策審批程序，要遵守市場(chǎng)規(guī)律和機(jī)制，允許企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)，避免公共企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)隨著政府政策做出調(diào)整，使企業(yè)真正成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體。
3.適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，拓寬籌資渠道
對(duì)于一些公共企業(yè)，如鐵路、交通等，為了滿足日益擴(kuò)大的市場(chǎng)需求，解決供不應(yīng)求的矛盾，政府要想其加快發(fā)展，就要拓寬其籌資渠道。在保證政府投資為主的前提下，鼓勵(lì)集體、個(gè)人及外資投資，鼓勵(lì)和集中社會(huì)各種閑散資金向公共產(chǎn)業(yè)的投入。
4.努力提高公共企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理水平
在我國(guó)的許多公共企業(yè)，大量存在由壟斷而派生的不良現(xiàn)象，如產(chǎn)品品種單一，定價(jià)不合理，技術(shù)革新滯后、員工經(jīng)常偷懶，缺乏激勵(lì)機(jī)制等。這不僅嚴(yán)重?fù)p害了公共利益，也使我國(guó)公共企業(yè)的形象嚴(yán)重受損。所以必須發(fā)揮外部輿論的和審計(jì)的監(jiān)管作用，提高企業(yè)內(nèi)部管理水平，提高企業(yè)職工自身修養(yǎng)和素質(zhì)，強(qiáng)化社會(huì)公德，使我國(guó)公共企業(yè)的管理走上一個(gè)新臺(tái)階。
總之，公共企業(yè)改革是政府改革運(yùn)動(dòng)中最引人注目的部分，雖然民營(yíng)化是在引入競(jìng)爭(zhēng)，放松管制的背景下大力推行的，但這并不意味著政府的徹底歸隱，當(dāng)然政府扮演的角色必須是“裁判員”而非“運(yùn)動(dòng)員”如何使公共企業(yè)既能保證社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給又使其具有私營(yíng)企業(yè)的高效率，如何適當(dāng)建立一種政府與企業(yè)雙方都滿意的責(zé)任機(jī)制，目前還沒有一個(gè)定論，所以，公共企業(yè)的改革何去何從，還值得我們認(rèn)真思考。
參考文獻(xiàn)：
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