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頂層設計：電子政務向縱深發展的標志
如今“電子政務”、“政府上網”是個時髦的名詞，2004年更是被稱為“電子政務年”，電子政務投資增長率繼續保持兩位數，中國各級地方政府已經普遍設立了公眾網站，電子政務的浪潮從國家部委一直延伸到縣級政府。在電子政務已經普遍取得階段性成果的時候，國務院信息辦提出了下一階段電子政務的首要任務是“抓好電子政務的頂層設計”。這一任務的提出，確定了提高電子政務建設績效的導向，為電子政務健康地向縱深發展提出了新任務和新目標。一.何為電子政務頂層設計
何為頂層設計？聽起來挺新鮮，可能很多人沒聽說過，聽說過的也可能不明其然。其實到google以“頂層設計”為關鍵字搜一下，就能發現不少關于電子政務頂層設計的言論，可見這并不是一個新概念。舉例來說，2001年，中科院計算所所長李國杰院士提出“加強頂層設計”。2002年國家信息化專家咨詢委員會委員曲成義教授就曾經提出電子政務實施是一場革命，“因為它面臨著四項挑戰。其中的第三個挑戰是電子政務平臺的頂層設計，因為過去政務系統有很多信息的故障，有很多技術的屏障，使它不是一個無縫的、協同的技術形態，所以真正做好電子政務工作要從技術體系上的頂層做設計，要解決這個系統的溝通，兼容，聯動等問題。”。2003年8月北京市范伯元副市長也指出“目前我認為北京市的電子政務所進行的力度雖然很大，但是缺乏一種整體的設計、整體的組織和頂層的設計。”這些言論表明最近幾年以來，不斷有人在呼吁和推動電子政務頂層設計，這說明頂層設計的提法早已有之，不過在當時還僅限于少數人的呼吁，或者僅是在局部地區和單位進行，沒有引起足夠的重視，在全國范圍內展開。
二.頂層設計的對象
在電子政務建設的早期，頂層設計理念是圍繞信息技術而展開的。電子政務系統本身就是多種信息技術的綜合運用，是應用系統級別上的互聯互通的系統，是要改變和整合以往的條塊分割、地域分割、部門分割建設所形成“煙筒系統”和“孤島系統”。電子政務系統的復雜形態、系統的復雜層次結構、系統的眾多外界約束大大超過我們已有的系統建設經驗和知識。這時的頂層設計思想內涵主要是用系統論的方法，對信息系統建設的各個方面、各個層次、各種參與力量、各種正面的促進因素和負面的限制因素進行統籌考慮，理解和分析影響系統建設的各種關系，從全局的視角出發，進行整體技術結構的設計，并做出各種管理和技術決策，提出體制和業務的改進建議。
幾年的時間過去，在電子政務取得顯著建設成果的同時，頂層設計的視野也已經從信息系統擴展到政府體制改革、政府職能轉變和政府業務與技術的結合上，這時的頂層設計理念是圍繞電子政務項目投資和建設績效。頂層設計的內容擴大到要考慮我國政府從計劃經濟時代向市場經濟時代轉型的變化，要考慮政府職能客觀存在的越位、缺位、空位的情況，要考慮到我國政府的法制化水平還較低，規范化水平還較低的客觀現實，要盡量規避體制上的缺陷和不足，從根本上減少風險。
業務和技術，正是頂層設計的兩大范疇。頂層設計中所指的業務，不但包括業務職能、業務結構、業務流程，還要包括業務體制、業務法律法規、業務模式、業務布局等事情。頂層設計中所指的技術，主要是從全局和整體出發，對技術戰略、技術框架和技術標準的分析和定義，還包括為了減少重復建設，增加資源(業務需求分析、數據模型、軟件模塊、界面和網頁設計素材等等)重用性，以模塊化服務的形式，來定義政府所有的應用系統。進行頂層設計，就是圍繞著電子政務建設中上述業務和技術的種種問題，用系統規范的科學理論方法，描述業務和技術的狀態，理清業務和技術中的各種關系，確定建設目標，選擇和制定實現目標的路徑和戰略戰術，從信息化的“今天”走向信息化的“明天”。
三.頂層設計“頂”在何處
頂層設計中的頂層指的是什么？頂層在哪里？以我的一孔之見，頂層的含義有三層。頂層的第一層含義指的是整體和全局。頂層設計的首要視角是要跳出局部環境的束縛和影響，站在全國互聯和全網通用的整體高度和全局視野，去分析決定電子政務中的具體決策。比如說信息資源目錄，在今天網絡互聯互通的時代，信息資源目錄不但要供自己本單位使用，還要供網絡上的同級單位、上級單位、下級單位使用，層層相連，網狀結構；不但要供人使用，還要供互聯的計算機系統使用，系統之間的接口必須統一兼容。如果信息資源目錄這個信息共享的關鍵部件，在內容、格式、接口、協議上是彼此不同的，則違背了建設信息資源目錄的初衷，必將導致形成新的孤立割裂、群雄并存的結局。
頂層的第二層含義指的是業務。頂層設計的重點是業務、是政務。頂層設計要分析應用系統的業務可行性，分析利益關系，根據經驗，頂層設計的成功與否，80%與業務領域的事情有關，重頭是與業務領域相關的那些工作。應用系統開發失敗的教訓一再揭示正確全面描述用戶需求，盡力滿足用戶需求的重要性，這里的用戶需求，多半重點不在用戶的操作需求，而是用戶業務需求。頂層設計就是用信息工程的方法，從宏觀上對業務需求的收集、梳理和描述，是把業務需求按層次呈現出來，并以數據的形式，保存在數據庫中，以利于今后的整理、積累、傳播。頂層設計中的業務，不是進行業務決策，但是頂層設計的輸出結果，將以豐富清晰完整的業務資料，幫助和推動業務決策，業務利益關系設計，業務職能轉變和改革。
頂層的第三層含義指的是政府績效。政府績效是圍繞實現政府職能轉變，完成社會經濟發展目標而展開的，政府職能是經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務，它是電子政務的核心目標，要實現這一目標，需要優化工作流程，促進職能轉變，提高政務效率，推動體制創新。實現政府績效目標，應該是頂層設計的深層含義。
頂層設計也涉及到電子政務的投資績效。現在一些專家正在研究電子政務評估指標體系，研究電子政務績效評估模式，當我們確定了如何量化績效評估之后，就要將績效評估與建設周期的各環節連續起來，不但要在項目結束之后進行績效評估，而且要在投資環節把投資決策與績效掛鉤。四.頂層設計將推動電子政務向縱深發展
電子政務普遍推開以后，下一步就是如何做深做透。而頂層設計將對電子政務向縱深發展起到積極的推動作用，這種作用可概括為三點。第一點體現在由”粗”到”細”。”粗”的意思是早期電子政務的管理比較粗疏，宏觀的方針原則有了，但是中觀、微觀的政策和管理方面的指導和約束較少。在我們想做的許多事情上，如建立全國性的電子政務網絡上、在全國性的戰略業務應用系統建設上、在四大基礎數據庫上，在政府網站上等等，我們一直缺少比較詳細的框架與指南。管理粗放有一個客觀原因是我們沒有經驗，許多事情不知道如何去做，如何去管。頂層設計的思路為解決電子政務建設一系列重大實踐問題指明了途徑，因此我們有理由相信頂層設計的成果將會包含當前電子政務急需的一系列的指導文件、管理規范、技術標準，使電子政務的運作管理走上精細化的道路。
第二點體現在由“淺”入“深”。技術面的東西是“淺”，技術背后的業務和利益是“深”。頂
層設計的啟動，標志著我們將更多地關注業務層面和利益層面。正如專家所言：電子政務是利用新技術開創的政府服務業務，電子政務的成功取決于這些創新服務業務本身長久生存的合理性，這些業務能否繼續下去最終將取決于它是否帶來足夠的效益，效益關系的合理性將起著極大的作用。實施電子政務機構的長久動力來自于利益，通過業務產生利益，并且合理地分配這些利益，是保證電子政務持續發展的重要因素(1)。
第三點體現在由局部上升到整體。過去幾年對于整體的問題，我們碰的很少，主要側重點放在通過局部單位的試點，了解電子政務建設的第一手資料，總結經驗，摸索辦法，用典型經驗的做法指導全局的工作。這一做法是對的，今后還會堅持。但是局部的經驗并不能代替整體的戰略策劃。我們也做了很多電子政務規劃或者信息化規劃，但是規劃和頂層設計，是兩個層次的東西，規劃不能代替頂層設計，規劃的內涵與頂層設計架構的內涵，相去甚遠，兩者說的不是一回事。在我國當前的電子政務實踐中，在規劃與試點/工程項目之間，我們缺少了頂層設計這個層次的工作。正因為如此，常常發生規劃和項目“兩張皮”，項目不能準確地實現規劃的目標和效益。因此從頂層設計的目標指向和部分國內外實踐經驗看，假設如果我們進行了頂層設計這項工作，將大大減少電子政務建設中存在的盲目建設、重復建設、信息孤島、績效監測失控、投資黑洞等問題。換句話說，上述問題的存在，其部分原因是我們沒有進行頂層設計。
電子政務是全球性的政府現代化和信息化的趨勢，電子政務要進行頂層設計也是當代國際電子政務潮流中的一股趨勢。其它國家的頂層設計理論活動和實踐活動為我們開展電子政務頂層設計提供了豐富的知識素材和實際經驗。為此，我們應該抓住機遇，廣泛地參考借鑒國際上頂層設計活動的經驗，加速我們的學習過程，降低探索成本，形成符合中國國情的頂層設計思路。
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