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論城市化建設與耕地保護
摘 要:文章指出城市化建設與耕地保護之間存在矛盾的對立統一，分析了我國城市化建設與土地集約化利用的關系以及我國城市化建設過程中土地利用存在的主要問題，針對發展城市化建設，保護耕地提出了６條措施。
一、城市化建設與耕地保護之間存在矛盾的對立統一
１.城市化建設是社會經濟發展的需要，要有一定土地做保障
改革開放以來，我國城市化水平得到迅速提高，成為中華人民共和國成立至今的近半個世紀中我國城市發展的最快時期。據統計，1998年我國城市人口約3.8億,城市化程度大約為30.4%。但與世界相比，發展還是很慢，1996年世界城市化程度已經達到45.5%，而日本在1990年就達到77.4%。據專家預測，我國到2050年，城市化水平將提高到70％，在未來50多年中，將有約５億農村剩余勞動力及其家屬進城，變為城市人口。這樣不僅要建立大量新城市，而且現有的許多城市都要程度不同地擴大其規模。土地是城市的依托，城市化建設必然要有一定的土地做保障，按照每個城鎮人口占地100平方米計算，增加５億城市人口，約需要土地５萬平方公里，即7500萬畝。
國家經濟社會的快速發展，城市化水平的不斷提高，大批農村剩余勞動力進城，并轉變為城鎮人口，推動大批新城市的建立。同時，隨著經濟社會的發展，原有城鎮需要調整產業結構，進行現代化建設和舊城的更新改造。新城市的建立和老城市的擴大是我國整個經濟發展的內在要求，是實現現代化的客觀表現，是社會發展的必然趨勢，為此而占一部分土地，包括一部分耕地，是不可避免的。
２.我國人均耕地少，耕地后備資源不足，耕地保護形勢嚴峻
國土資源部、國家統計局、全國農業普查辦公室聯合發布的土地利用現狀調查最新公報顯示，全國耕地面積１９.５１億畝，人均耕地面積０.１０６公頃（１.５９畝），仍不到世界人均耕地的一半，而且地區分布很不平衡。人均耕地較多的一些省，主要分布在東北、西北和西南地區，這里自然條件較差，糧食產量較低；人均耕地較少的省（區、市），主要分布在東南沿海和京津滬三市，這里自然條件較好，糧食產量高，但也是耕地大幅度減少的地區。全國還有６０７萬公頃（０.９１億畝）的耕地坡度大于２５度，而在耕地面積中，無灌溉設施的耕地比重高于有灌溉設施的耕地，全國還有３０萬公頃的耕地不同程度地受到土地流失的危害。這些都說明，我國耕地的總體質量也是不高的。
新《土地管理法》著重強調了加強耕地保護問題，其目標是確保耕地總量的動態平衡，新法明確規定“國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地”。但是我國耕地資源的主要特征卻是耕地面積占土地資源比例小，耕地后備資源不足，質量低，人均耕地少，且日益減少。在自然條件和生產力所允許的條件下，絕大部分能開墾的土地已被開墾。此外，目前我國人口還在以每年一千多萬人的速度增加，經濟建設正處于快速增長時期，“吃飯”和“建設”給耕地帶來的壓力，有增無減，并沒有緩解。近年來，耕地面積連年銳減，尤其是一些優質耕地的減少，很難靠開發來彌補。目前這種趨勢還在發展。僅僅1997年、1998年兩年，全國耕地就凈減少近600萬畝。地方開墾條件差或土地后備資源的匱乏，致使其既實現確保耕地不減少的目標而又同時不影響經濟的發展相當困難。據有關方面預測，到2010年，我國還要增加一億多人口，而非農建設占用耕地、陡坡退耕、災害毀地三項，可能還要減少耕地近一億畝。
３.緩解城市化建設與耕地保護之間矛盾的途徑
在客觀上，城市化建設與保護耕地之間存在一定的矛盾，城市的發展和擴大必定要占用一部分土地，但是，城市又不能不發展。所以，問題的關鍵在于如何處理發展城市與保護耕地之間的關系。一方面，我們必須較快地發展城市，以適應國家經濟社會發展的需要；另一方面，我們需要切實地保護耕地，使兩方面得到協調和統一，在發展城市中盡可能地減少耕地的占用。
因此，必須找出一條既能減少耕地占用，又能及時為城鄉各項建設提供必需的建設用地，保持社會經濟的可持續發展的新路子，以緩解城市化建設與保護耕地之間的矛盾。而解決這一矛盾的唯一途徑是走土地集約化利用的道路。土地集約化利用包括四個方面：（１）城市土地的集約利用；（２）農村非農用地的集約利用；（３）農村農用地的集約利用（主要是大城市周圍的高投入高產出）；（４）全國整體的集約用地水平的提高。其中前三條是被大家所共識，而最后一條則未引起高度重視，而此條正是解決用地緊張的主要途徑。土地的集約化利用不但要從局部如某個城市或農村、某個地區或某塊土地的角度來考慮，而且要從系統整體（整個國家）的角度來考慮。加快城市化進程能更好地集約用地和節約用地，能夠提高全國整體的集約用地水平，促進經濟的發展，實現確保耕地總量的動態平衡的目標，起到保護耕地的作用。下面就加快城市化進程對減少耕地占用的壓力談幾點看法。
二、發展城市化建設與土地集約化利用關系
1.城市化建設有利于人口出生率的降低，從而減小眾多人口對耕地的壓力
城市和鄉村代表了不同社會經濟發展水平的區域單元，由于城鄉經濟水平、婦女職業類別和文化教育程度的差異，而使兩者的婦女生育水平有較大的差異，城鎮始終低于鄉村的生育率。生育期一孩率城鎮大大高于鄉村，高達90％以上，鄉村二孩率超過城鎮的１倍多。1998年我國城鎮人口出生率為13.67‰，自然增長率8.36‰，而縣出生率為17.05‰，自然增長率為10.04‰。以上海市為例，1998年人口出生率僅為5.20‰，自然增長率為－1.80‰。我國歷年市鎮與縣人口生長率與自然增長率對比見表１。
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
市鎮
出生率
16.14
15.49
15.47
15.37
15.13
14.76
14.47
14.52
13.67
自然增長率
10.43
9.99
9.70
9.38
9.60
9.23
8.82
8.94
8.36
縣
出生率
22.80
21.17
19.09
19.06
18.84
18.08
18.02
17.43
17.05
自然增長率
15.79
14.04
12.18
12.17
12.04
11.09
11.08
10.53
10.04
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