法院如何介入證券監管?

法院如何介入證券監管?

    如果證監會效率低且執法不嚴,法院可取而代之、通過判例來重新設立市場規則 

    證券市場大致有三種監管模式:"純法院"模式、"純行政監管"和"法院與行政相配合"模式。其中,中國證券市場十幾年監管經歷更像"純行政監管",而英美在20世紀中期之前為"純法院"、之后轉型為法院與行政配合的模式。從世界多國的經驗看,這種混合模式是大勢所趨。中國的經歷也表明,"純行政監管"將導致政府對證券市場的過度管制、創造更多的"尋租"機會和產生嚴重的激勵扭曲。因此,為了建立真正的證券市場(而不是"計劃資本市場"),必須讓法院發揮應有的作用。

    那么,法院如何介入證券監管呢?當然,法院不能像證監會那樣主動設立行業規章或直接立案調查,而是通過對證券訴訟案的判決來間接樹立市場和行業規則,通過對行政部門設立的規章作司法審查來平衡后者的權力。按目前的規定,檢察院可對違法者提起刑事訴訟,個人和法人可對侵權者啟動民事訴訟。因此,法院介入的主動權還掌握在檢察院、法人和股民手中。正因為這樣,證券訴訟程序就變得至關重要(包括集團訴訟、訴訟費、律師勝訴費、舉證責任等)。一個國家可以有嚴格和完美的書面法律,但就像最近我們所看到的,如果沒有相應的訴訟程序為股民提供方便、或者法院干脆"暫不受理"、 或者暫可受理虛假陳述案時又加以經證監會認定的前置條件,那么再好的法律也只能在櫥窗里展示。

    盡管法院對市場的監管為間接,但其實效可能比直接行政監管更強(至少美國和英國的經驗證明這一點)。第一,只要股東和律師通過民事索賠能得到一定的補救,眾多股民和律師就有激勵去調查是否有欺詐、內幕交易和市場操縱的存在。這就可調動成千上萬的股東和市場參與者、啟動民間資源去跟蹤上市公司及其管理層的行為,尋找訴訟理由和證據。這種跟蹤與尋找自然形成對上市公司管理層的規范和約束,是證券監管中的"看不見的手"。相比之下,證監會的人手和物力總不如廣大股東和律師,監察的范圍也不如后者。另外,行政人員的激勵機制與作為受害方的股東絕然不同,后者有充分的動力去追究證券侵權責任,但前者不一定有。一個典型的事實是,證監會早就有權調查并處罰各類市場違規,但真正受到處罰的欺詐、市場操縱和內幕交易者還只是少數幾個。為什么呢?這一方面是因人手不夠,證監會力不從心。另一方面,行政部門"尋租"機會多(帶來很高的社會成本),得到"租金"后還怎么會監管?再者,行政部門也不一定真想抓到底,萬一這樣做把上證指數壓到1000點怎么辦?

    法院的第二個重要功能是通過判例給市場設立新規則。時下討論的熱門話題之一是何時和如何修改《公司法》與《證券法》。但可以預見,不管這兩部法律最后是如何修改的,時過不久又會發現許多漏洞和不妥。在不可能每天都修改成文法律的情況下,眾多條款的解釋權不得不留給證監會和法院。對這些條款作出新解釋實際上就等于給證券市場設立新規則。那么,這種解釋權及市場規則制定權應該如何在證監會和法院間分配呢?在現實運作中,答案取決于具體證監會官員和法院間的互動。效率高、執法嚴的證監會可能時常在法院之前主動設立并執行有效的規則。而如果證監會效率低且執法不嚴,法院可取而代之、通過判例來重新設立市場規則。此外,法院也應對證監會有司法審查權。正是這種法院和行政部門間的互動和相互制約,使美國股市這七十年得以興旺發達。

    在中國,我們可能更習慣于行政監管這只"看得見的手",喜歡它的主動、直接和立竿見影,而從來沒讓法院把它的"看不見的手"調動起來。原因是沒有司法獨立,使法院無法建立一種公開和公平的形象,這讓誰都覺得不敢放權給法院,使其無機會積累經驗并慢慢樹立獨立地位。為了建立真正的證券市場,這一"怪圈"應該制止,應該給法院最大的摸索機會。一旦法院可全面受理并依法審理證券訴訟,股民的廣泛參與將使中國的法院也能真正行使對證券市場的間接監管。  (財經2002.06.11　陳志武　) 

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