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住房政策中的政府職能——從領匯事件說起
香港領匯事件終于塵埃落定，香港房委會作為全港最大的住宅和非住宅的物業發展機構，其領匯基金上市計劃，自2004年11月28日，港立法會議員鄭經翰發動公屋商戶，反對領匯上市以來，經歷了頗為波折的訴訟過程，最終以領匯上市計劃破產為終結。領匯事件的爆發，為香港股市帶來了波動性的影響。其中，訴訟的提起者，即公屋居民也引起了媒體的關注甚或責難。公屋居民提起訴訟，在法律程序上抑或訴訟資格上，實際上并不存在問題，問題在于，作為社會福利享有者的公屋居民是否因為福利的享受，而被認為過度的依賴政府，失去了應有的自立性。這也是西方福利國家反對高福利的重要原因之一。基于這樣的理由和考量，這樣的訴訟主體才受到了關注。那么，政府在住房政策中到底需擔負何種責任呢？
作為一種公共福利制度，香港早期的公營房屋計劃，是為無家可歸或居住環境欠佳的人士，提供只具基本設施的住屋。而香港的公共房屋主要分為出租房屋以及出售房屋兩種，即公屋和居屋，其比例約為三比一。公共房屋的初衷在于為社會上那些沒有能力自置居所，又不能負擔私營市場的低收入階層。自其建立以來，公屋制度對香港的經穩定發展發揮了重要的作用。而作為財政上自負盈虧的房委會，也遭遇著巨大的財政赤字。如根據1998－1999年的房委會年報顯示，出租公屋的運作赤字達到了19億港元。正是在此種背景之下，才會發生房委會操作下的領匯基金上市事件。如果，領匯一旦得以上市，原有的由政府負責的公共福利住房則交由市場機制運行，私主體出于利潤的追逐以及市場經濟效率的追求，是否能夠為低收入居民提供高質量的住房，滿足低收入居民的住房需求呢？
從各國住宅政策的發展來看，將原有的住房福利進行市場化運作或改革是一種新的趨勢。以美國為例，自1974以來，住房政策已開始從營造低收入住宅方式轉向補貼方式，例如為房屋租賃人提供某種補助，使其能夠負擔低收入住宅的補助。再如，為某些低收入住房的建筑公司提供補助。而其后，低收入住房的HPP制度逐漸開始取代公屋制度。而自1980以來，多數西方福利國家在改革的過程中，也出現了公房市場化的趨勢。許多國家將公房出售給原住戶，政府公房的比重大大降低。在這種背景下，是否意味著政府可以退出住房市場呢？
在市場經濟下，人們的基本住房需求的確需要借助市場機制來實現。而對于低收入居民來說，其很難具備足夠的市場支付能力，由此，往往被排除于市場之外。例如，在此次領匯事件中，房委會事先的上市決定也并未征求公屋居民的意見，也并未吸收其加入決定作出的過程，引發隨后的訴訟也是可以預測到的。因此，一些基本的低收入住房仍舊需要政府的介入，由此才可保障基本的社會穩定。即使在以市場化為特色的美國，早在1931年，總統胡佛就指出：“沒有什么東西比住房對人們的幸福和社會的安定更加重要。”即便在房屋市場化的改革過程中，政府仍舊在租金管制、住房儲蓄計劃以及私人出租房屋設施要求等諸多方面承擔著必要的監管責任。具體到任何一個國家，對于住房政策的考量，其關鍵點在于政府介入的程度以及其應當承擔的必要職責。政府的主要職責應當為那些市場無法滿足住房需求的人群，如老年人、失業者以及單親人士、外來工等提供必要的低收入住房。
當然，政府在低收入住房上存在一定的成本考量，如建設和管理低收入住房的成本，再比如一些經常性的費用，如在房租水平低于管理成本的情況下，還要承擔部分管理成本。在房租水平達不到維修費的情況下，還要承擔維修成本。基于此種成本的考量，政府可以通過私人資金的介入減少相關成本。但在這個過程中，政府應當處理好公屋與市場機制運行下房屋供應的關系，為那些受到遭遇市場排斥的人群提供幫助，提供住房福利，以滿足他們的住房需要。
反觀大陸，存在類似于香港公屋制度的住房政策，如廉租房制度，同樣也可能面臨著類似的問題。例如，廉租房的建設成本問題以及相關的財政費用問題，以及減少廉租房對于房地產市場的刺激作用等。在目前房價高居不下的情況下，政府的確需要扮演介入房地產市場的角色。此外，在原有的公房體制改革過程中，對于低收入群體的住房問題仍應予以重視。從當下的情況來看，對于某些公共住房或資助介入的減少仍應建立在整個低收入群體可以接受的程度之上。即使減少了公共福利住房，政府仍舊可采取其他方式，如通過提供補貼的方式，鼓勵收入低于一定水平的居民到市場購買一定標準以下的住戶。由此，擴大住房市場需求，既滿足低收入居民的住房問題，也對住房市場有著一定積極作用。
浙江大學法學院·胡敏潔
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