依法治國的關鍵是依法行政/應松年

依法治國的關鍵是依法行政/應松年

依法治國的關鍵是依法行政

國家行政學院教授 應松年

依法治國能否取得成效，主要取決于依法行政。李鵬總理兩次題詞都把依法治國和依法行政相連，不是沒有原因的。

依法治國要求各國家機關都嚴格依法（包括憲法）行使其權力，依法處理國家事務，治理國家。世界各國都一樣，國家機關中對經濟和社會發展影響最大，與公民關系最密切且休戚相關，因而權力最大、機構最多、人數最眾的，是行政機關。自然，行政機關能否依法辦事，對公民的榜樣作用也最強。國家所頒布的法律、法規，百分之八十都須行政機關執行。因此，行政機關能否依法行政，將從總體上決定我國能否依法治國，建立社會主義法治國家。

從實踐看，依法治國的重點和難點也在于行政機關。行政權力行使的特點之一是首長負責制，是命令和服從。同時，行政事務的繁雜性和緊迫性，要求行政機關必須強調辦事速度，強調行政效率，并給予行政機關在行使職權時以較大的自由裁量權。行政方式上的這些特殊性，使人們習慣于按個人的意志行事，忽視依照法律規定行使權力。與其他國家機關相比，行政機關在依法行使職權方面，自然會增加些不利因素。因此，很多國家都制定了行政程序法，力圖為行政機關行使職權時提供基本的行為規則，使行政機關與法院一樣，都受程序約束，以保障依法行政。

事實上，我國長期以來對行政機關行使行政權力也很少從依法行政的角度提出要求；而是把“依法”看成僅僅是司法機關的事。我們一直把公、檢、法稱為執法機關，只有執行刑事法律才是執法，才必須以事實為根據，以法律為準繩，而并不把行政機關也看成是執法機關。產生這種偏頗有其歷史原因，這里不作探索。把行政機關列為執法機關，稱為行政執法，是改革開放以后，特別是行政訴訟法頒行以后的事。但至今仍有人只把部分行政機關稱為執法機關，而將相當一部分行政機關排除在外。當然，這并不是說在此以前就不存在行政執法，而是說，人們尚未將實際存在的作出行政執法行為的行政機關，從法律的角度來認識和要求，恢復其執法機關的地位。認識上的這種偏頗，自然也將增加依法行政的難度。

隨著我國民主與法制建設的發展，人們逐步認識到，行政機關是權力機關的執行機關。權力機關的意志主要通過其所制定的法律表達出來，因此，執行機關也就是執法機關，行政機關必須依法行政。行政訴訟法把法院對行政機關具體行政行為的審查稱為“合法性審查”，也就是把行政機關看成是執法機關，要求其作出具體行政行為必須合法。合法的條件是：證據確鑿，即以事實為根據；適用法律法規正確，即以法律為準繩；并且必須符合法定程序。這就與司法機關在性質上并無二致。由此提出依法行政，反映了人們對行政機關法律性質的認識逐步深化。

但是，這樣說并不意味著實踐問題的完全解決。龐大的行政執法隊伍，在法律意識方面的水平和修養極為參差不齊；要使所有的行政領導都樹立起在作出重大決策和決定以前都問一問是否符合法律的規定和要求；使廣大行政機關工作人員明白作出任何一項涉及公民權益的規定和具體行為都必須有法律依據等等，決不是一件輕易的事。更何況許多行政行為與金錢利益直接關聯。也許這需要一整個歷史時期，有賴于各項制度的完善和強有力的法制教育。最近頒布的行政處罰法，較好地體現了依法治國、依法行政的思想，是依法行政的重要依據，應當深入進行宣傳。

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