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建設新農村鄉鎮政府職能亟待轉變

時間：2022-08-16 12:25:00 調查報告

建設新農村鄉鎮政府職能亟待轉變

建設新農村鄉鎮政府職能亟待轉變
建設社會主義新農村是黨和國家立足于解決“三農”問題而提出的戰略部署，是建設小康社會的一項重大任務。做為基層政權的鄉鎮政府是完成這一任務的領導者和實踐者，其作用的發揮直接影響著新農村建設進程。但是，隨著市場經濟的深入發展，特別是實行農村稅費改革和免征農業稅，對傳統的農村管理體制、運行機制和干部思想帶來了強烈的沖擊，舊的內容已經改變，新的方式尚未形成，面對新形勢，不少鄉村干部感到茫然和無所適從，感到“管理無門、服務無路、引導無方、無勁”。加快農村經濟發展，全面建設小康社會，目前的鄉鎮政府已不能適應時代需要、亟待轉變職能。

一、目前鄉鎮政府職能轉變存在的主要問題
新形勢、新任務，鄉村兩級組織的從形式到內容都發生了質的變化，同時，一些長期積累的矛盾，一些與形勢不相適應的問題也凸顯出來了，給鄉鎮帶來了前所未有的挑戰。通過調查，我們認為主要有以下四個方面的問題：

（一）鄉鎮管理體制滯后，管理職能弱化。

機構和崗位設置滯后于經濟社會發展。雖然經過幾次機構改革，對鄉鎮管理體制進行了重新調整，但由于建制遵循與上級“對口”模式，“上面多少廟，下面多少神”。黨政各大班子齊全，農財各口門類繁多。機構改革雖對一些機構進行了整合，但大多是簡單的歸口為幾個大的中心和辦，部分的調整撤并也是在很大程度上體現行政意志，而不是市場意志和現實需要。比如，當前，勞動力轉移是當前農村中重要一環，**縣每年轉移勞動力約50000余人，但在鄉鎮卻沒有專門的勞務輸出管理機構。市場農業實質上是信息農業，而鄉鎮沒有專門機構為農民和農業生產提供專業系統的市場信息服務。

鄉鎮管理職能不完整，責大權小。權小，即現在鄉鎮范圍內幾乎凡是有權的、具有吸納能力的所站，諸如工商、稅務、公安、交通、財政、電力等，已經被上級政府部門直接管理或設置為派出機構，鄉鎮作為一級政府，除防洪、保安沒有任何執法權。責大，即隨著國家支農政策的加強，諸如基礎設施、衛生防疫、教育、抗御自然災害等責任進一步強化。同時，部門責任下卸，鄉鎮政府實際做的很多是“給部門打工”，一些本該部門做的鄉鎮政府不得不管，鄉鎮干部充當了稅官、法官、警官，管了許多不該管、管不了、管了之后不討好的事，而對于結果是“種了別人的地，荒了自己的田”。

（二）鄉鎮自身包袱沉重，壓力過大，經費短缺。
鄉鎮財政收支矛盾突出。鄉鎮財政收入來源主要是農業稅收，農業稅取消后，目前一些鄉鎮處于保吃飯、保運轉的境地。多數鄉鎮主要領導講，為保工資，保運轉，整天東奔西跑，到處東挪西借，根本無時間、無精力研究發展和考慮服務問題。另外，由于歷史原因，辦企業虧損，擔保貸款，墊付各種稅費等，形成了鄉村的巨額債務（**縣鄉村兩級債務達2多億元），負債越累越重，包袱越背越沉，可用財力保證正常運轉尚難，無法償還債務，更談不上提供資金來發展經濟、服務農業，是有愿望沒能力，有想法沒辦法。

（三）鄉鎮職能越位、錯位、缺位，與市場經濟要求不相適應。
一是越位問題。鄉鎮職能泛化，管理的事情越來越多，政治、經濟、文化、社會無所不包，收稅收費、招商引資、計劃生育、環境保護無所不管，成了一個全能政府，無限責任政府。

二是錯位問題。在經濟發展中，政府長期作為經濟發展的主導力量，在經濟活動中扮演管理、經營等多重角色。有的隨意為企業、農民擔保造成沉重債務負擔，有的代替中介組織和農民簽訂合同，形成了大量糾紛。

三是缺位問題。不恰當地把本應由政府或政府為主提供的某些公共產品、公共服務如社會保障、教育衛生等推向市場，推向社會。比如農業技術服務出現嚴重的缺位現象。農技站、畜牧獸醫站等涉農部門，有部分鄉鎮處于虛設、癱瘓狀態，某些還在運作的也多是經營單位，經營農業生產物資并獲利成為這些部門的主要內容。對于農村急需的產前、產中、產后服務提供，先進生產技術的傳遞方面，沒有起到應有的作用。

（四）鄉鎮干部隊伍素質和干部管理不適應需要
一是干部隊伍綜合素質不適應建立效能政府的要求。鄉鎮干部隊伍文化素質偏低，專業技術人員缺乏。全縣8個鄉鎮在冊干部中，雖然大學本科以上文化程度78人（其中，研究生1人），大專文化程度203人，占在冊人員總數的62，但絕大部分都是通過黨校函授學習取得的學歷，專業知識相對缺乏。不少鄉鎮干部思想封閉，競爭意識和開拓意識差，習慣于計劃經濟時代的行政命令方式，經濟能力不強，服務本領缺乏，特別是農業服務體系人員，普遍存在年齡偏大，農技專業知識不專等諸多問題。二是干部考核方式不科學。鄉鎮目前的干部考核管理制度，大多難以落實，而以事為主的目標考核由于指標沒有量化，考核很難兌現，干多

干少一個樣，挫傷了一些干部的積極性。三是干部交流不暢。相當一批干部長期在一兩個地方，甚至幾十年在一兩個崗位上，制約了鄉鎮干部的全面發展。

二、鄉鎮政府職能轉變的對策建議
（一）恰當定位鄉鎮職能，建設服務型鄉鎮政府。
合理界定鄉鎮黨委、政府、人大和村民自治組織的職責權限、活動方式，解決各自存在的“缺位、越位、錯位”問題，黨委、政府、人大和村民自治組織依法行使各自職責，使鄉鎮一級的各項規范有序。各類機構重新整合，根據新時期的鄉鎮職能因事設置。有效盤活干部人力資源，合理并崗定責和分流干部，促進干部職能和職責的轉變；積極調整農村的組織領導方式、經濟增長方式和經濟管理模式，創新方法，形成新形勢下鄉鎮運行機制。同時，建立科學的鄉鎮干部實績評價體系、制定和完善有效的獎懲機制。讓鄉鎮干部有想頭、有甜頭、有盼頭，以激發他們的積極性，增強的主動性。解決“干好干壞一個樣”、吃“行政大鍋飯”的問題。

（二）整體推進行政管理體制改革。
鄉鎮機構改革必然觸動上級機關和相關單位組織形式的變化，并經過一個上下互動、有序銜接、互促共進的過程。研究鄉鎮機構改革，必須跳出鄉鎮看鄉鎮；否則，僅僅依靠鄉鎮自身改革來求得職能轉變不可能取得成功。因此，不僅要把轉變鄉鎮政府職能納入到整個行政管理體制改革的背景下去考量、運作，同時也要推進縣以上行政管理體制綜合改革，促進各級行政體系協調運轉。同時進行必要的綜合配套改革，進一步理順四種關系：即縣鄉關系、條塊關系、鄉村關系以及黨政組織與民間組織之間的關系，才能達到預期效果。

（三）加強覆蓋農村的公共財政建設。
建議國家繼續深化改革，按照建立服務型政府的要求，加快構建覆蓋城鄉的公共財政制度。一要加大公共財政對鄉鎮的轉移支付力度，為推進鄉鎮政府職能轉變提供物質基礎。在地市乃至省一級建立統一的財政分配體制，合理核定縣鄉財政支出，統一轉移支付，保障政府機構正常運轉。二要調整收入分配政策，改進對農村投入手段，建立高效、快捷、透明的投入機制。把錢投入到最需要、最應優先投入的地方，讓有限的資金發揮最大的效益、取得最好的效果。比如:在新農村建設實踐中，整合各種不同性質的資金，統一使用，提高資金使用效益，已經成為共識，國家完全可以對各地的新農村建設科學規劃，按計劃、分步驟統籌撥付，既避免了基層政府跑資金要項目、層層審批的繁雜手續、資金多渠道分流的跑冒滴漏、客觀制造腐敗高發地帶，同時又可避免資金分散使用、輕重不分、效率低下。

（四）大力扶持社會服務組織發展。
建議國家采取扶持政策、措施，大力支持農民專業合作經濟組織和社會中介組織發展，在資金、稅收、信貸、技術、信息等方面，制訂可操作的法律和政策。鄉鎮政府不該管的事兒，該剝離的職能，需要有這樣的組織承接、轉移；放手發展民間組織，深化國家公益性農技推廣機構以及供銷社、信用社、行業協會等合作組織的改革，培育發展多元化的農業社會化服務組織，鼓勵探索建立服務農民的有效機制和模式，最終形成政府、社會組織各負其責、各司其職、良性互動的理想模式。

（五）采取積極有效的措施，抓緊化解鄉村債務。
鄉村債務，是沉重的歷史包袱，也是一個現實社會的安全隱患，既關系到社會穩定，也關系到鄉鎮政權的正常運轉，必須盡早解決，使鄉鎮政府輕裝上陣。在摸清債務底數的前提下，分清債務性質，堅持多管齊下，分類處理。凡是屬于農村基礎設施建設已等公益性債務的，應由財政出資逐步予以解決；凡是屬于集體組織經營性債務的，應明確償還責任；凡是屬于確實無法償還或因墊稅等形成的呆壞賬，應及時核實處理，等等。與此同時，要采取嚴格措施，加強對鄉鎮經濟事務的管理，堅決控制新債的發生。

（六）下功夫抓好鄉鎮干部的教育培訓。
建設一支高素質的鄉鎮干部隊伍，既是適應鄉鎮職能轉變和提高執政能力的迫切需要，又是積極推進鄉鎮改革的重要基礎前提。因此，各級黨委政府必須抓緊抓好，切實解決轉變鄉鎮職能中干部不適應不會干的問題。整合分散在政府各職能部門的培訓資源，并積極與各類大專技術院校合作，實行開放式辦學，有計劃分層次地大力開展農業科學技術、農村政策法規、市場經濟知識的培訓，積極推行鄉鎮干部崗位專業知識和技能培訓認證制度，實行掛牌持證上崗。抓好長、中、短班的結合培訓，以短、專、快的專題培訓為主要形式，圍繞農村經濟發展，辦好主題突出、針對性強、形式多樣的短期培訓班。市、縣兩級把鄉鎮干部的教育培訓納入年度計劃，經費實行財政單獨預算，力爭在短期內將所有鄉鎮干部輪訓一遍。通過直接有效的培訓，力促鄉鎮干部由行政型、指揮型、命令型、“萬金油”型向學習型、技能型、示范型、服務型干部轉變，以推進鄉鎮職能更快更好轉變。（**縣委）

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