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市質量技術監督局執法現狀與辦案中的軟抗拒現象

時間：2023-02-24 14:10:00 調研報告

一、xx市質監系統行政執法存在的問題及原因
     （一）基層質監部門整體執法水平亟待提高
      歸納起來，基層質監系統整體執法仍存在三種現象：
      一是“重罰輕糾”現象。通過調查，發現一些基層質監局在執法辦案時，只注重對當事人罰款，而對違法行為可能產生的嚴重后果及如何采取有效措施去糾正重視程度還不夠，雖然有些地方也在生產領域中推行了“警示預警”制度，但在實踐中，這種制度沒能被很好的貫徹，這在執法中就走進了“重罰輕糾”的誤區。具體表現形式有：
1、只罰不糾。即對制造假冒偽劣商品的行為只罰款，對已銷售的存在嚴重隱患的產品不認真追查；
2、只打不追。一些基層質監局只對查到的問題進行處理，而對表面現象背后的隱患問題不注意追查。
3、手段單一。通過我們對部分基層質監局處罰文書的調閱，發現部分基層執法人員對行政法律規定的處罰與教育相結合的原則領會不深，處罰決定書的處罰條款往往只有罰款一項，不會運用警告、通報批評、限期改正、責令停業整頓等措施，致使某些違法人員誤認為執法機關只要罰款，不管糾正。
二是“重實體、輕程序”現象。這類現象通常表現為：
1、執法人員主動與當事人協商來規避法律。少數質監部門鑒于當地執法環境，來自社會各方面的壓力很大，一些執法人員為了盡快結案、息事寧人，就主動和當事人協商行政處罰的種類和幅度，只要談妥，就憑當事人的認識材料處罰。但這種行政處罰只要當事人提起復議或訴訟，質監部門將必敗無疑。
2、違反法定程序。這些程序包括回避程序、調查程序、告知程序、時效程序等。有利害關系的不回避、進行調查時不亮證、符合聽證條件的不告知聽證權、采取先行登記保存超時限，這些問題許多執法人員覺得無關緊要，但在訴訟中往往就是這些小細節成為質監部門的死穴，只要當事人訴諸法律，質監部門極有可能“吃官司”。
     三是“重證據、輕規范”現象。這種現象集中體現在基層質監部門的大量案卷文書中，一些質監部門法律文書的制作在實踐中不規范，歸納起來，主要有：1、有的文書沒有執法人員的簽名；2、有的案件當事人在文書上不簽字，只按手印；3、有的詢問筆錄修改過后不要求當事人簽名；4、處罰決定書和罰沒收據上的當事人不一致；5、收集的證據沒有提供人簽字，證據來源不清；6、現場檢查筆錄和詢問筆錄內容過于簡單，不反映違法事實和違法現場涉案物品的數量、質量和狀態等。
     上述三種現象的發生和存在，極大地影響了基層質監部門的執法工作，雖然近三年來，我市質監部門在執法辦案的數量上有了很大的提高，[本文來源于大ˇ秘ˇ書ˇ網-www.ycxgx.cn-有文章需求，請到大*秘*書*網站留言板，12小時內解決您的問題]每年基層質監部門辦理的案件占全市案件總量的百分比達到了70%左右，但大案要案很少，萬元以上的案件比率只有15%。究其原由，主要有以下幾點：
     1、質監部門缺少綜合執法人員。現有的不少執法人員以前大多沒有系統學習執法知識，這就導致他們不熟悉法律、法規，不懂得執法程序、執法技巧及有關查帳、取證等專業知識，因此，這一部分人在辦案過程中往往問題不斷。
     2、少數辦案單位和執法人員思想偏差，存在一切向“錢”看的傾向，對已經流向市場、存在隱患的涉案物品的危害性認識不足，而且存在怕麻煩、怕費事、怕人情、怕出錯的消極畏難情緒，認為差不多就可以了，沒有必要深究不放。
     3、是綜合執法手段不強，質監執法依據不足。在眾多質監執法法規中，有執法力度和強制措施的甚少，而且可操作性不強，特別是有些法規的頒布時間超過20年，這就導致行政執法依據不足，手段不硬，難以達到理想的執法效果。
     （二）執法體制不盡完善
      這主要體現在以下三個方面：
      1、“兩個認識”不統一。
      一是市局業務科室對執法辦案工作的觀念認識不統一，難以形成合力。出于職責本位考慮，稽查大隊側重于執法辦案，法規科側重于執法監督和案件質量，其它各業務科室則偏重于各自業務范圍內的事。這是十分正常的，但涉及執法辦案工作時，往往出現各持各的態度，各出各的力，各支各的招，很難協調一致形成合力。
     二是機關具體執法辦案的指導意見不統一，質監部門難以執行。由于職責不同，各有側重，各科室站在不同角度考慮問題，發出指導意見。意見的不統一，甚至相左，讓質監部門很難應對，有的直接影響到辦事效率和執法效力。
      2、“三個方面”不完善。
     一是機構設置方面，由于編制不足,導致存在著職責交叉問題，沒能很好解決統分結合的矛盾。執法人員嚴重不足，制約基層質監部門執法的一個重要問題。例如，以我們調查的xx縣質監局，該縣局現有編制9人，一線執法人員就更加少了，但卻承擔著轄區8個鄉鎮、71個食品企業、以及其他生產企業的監管任務，其難度可想而知。
二是人員培訓方面。上級對質監部門培訓滯緩，沒有很好解決執法指導的問題。質監部門精通法律、懂業務、善執法的業務骨干非常少，能辦案、有經驗的一線執法人員不成比例，現行的培訓工作明顯存在不足。一是培訓的內容滯后，[本篇文章來源于大*秘*書*網-網址為-www.ycxgx.cn-大ˇ秘ˇ書ˇ網-解決您的燃眉之需]新的法律、法規或規章出臺，不能及時進行培訓，如何運用，只能由自己去摸索；二是培訓的方式落后，所舉辦的執法培訓多是從規范角度講述不能怎樣做，禁止怎樣做，至于可以怎樣做，應對問題可以怎樣變通適用，無這方面的培訓指導。這就使得執法培訓在指導性、實用性上大打折扣。
     三是在執法機制和裝備方面。首先是機制不活，市局一級只制定了嚴格的懲罰措施，有明確的責任追究機制，但激勵機制明顯不足。出現了這樣一個不合理局面：執法辦案存在過錯追究，不執法辦案則無任何責任追究，導致“干事的人是非多”的現象發生，使執法人員的積極性受到了挫傷。其次是執法車輛不足、裝備還是落后。
     3、“四個矛盾” 較為突出。
     一是高標準要求與低素質狀況的矛盾。市局機關科室順應依法行政和監管方式改革的需要，對于指導、規范質監部門執法辦案工作，提出了較高要求；而基層執法隊伍的整體素質不盡如意，其實際執行能力與預期要求相距離甚遠。這是一個長期性的根本矛盾。
     二是實行剛性標準與謀求彈性空間的矛盾。不管是法律、法規的硬性規定，還是各種辦法、規定、制度及考評標準等，均體現了對執法工作的剛性約束。而在實際執法辦案過程中，希望在操作上給予盡可能大的彈性空間。就是說原則性與靈活性的度難以掌握執行，不能很好地做到因地制宜、因案制宜，造成下級埋怨上級箍得過死，上級指責下級隨心所欲。
     三是指導不力與落實不夠的矛盾。站在基層質監部門的立場上，現實隊伍素質狀況，使得基層執法辦案需要強有力的業務指導和工作支持，希望市局機關各科室能很好地發揮指導、參謀、協助、支援等作用。但由于機關科室人員的調配受多種現實因素的制約，實際素質達不到指導職能的內在要求，指導、協調作用體現得并不充分。在這種情況下，基層反映市局機關科室指導不力，不無道理。站在市局機關科室立場上，很好的工作安排、工作調度，因為基層的認識偏差、執行不力而流產，達不到預期效果，則是基層落實力度的問題。正反兩方面的問題，都是今后加強基層執法工作中應著力解決的現實難點。
四是職能辦案機構與基層質監部門爭搶案源的矛盾。應該說，這是一種
積極的競爭矛盾，但問題是在競爭中形成了互不信任、互不理睬的“兩張皮”局面。按理，市局稽查大隊是辦案的指導、協調機構，是系統各基層質監部門執法辦案的“總頭目”，但由于稽查大隊和各基層質監部門均承擔有很重的辦案任務，迫于任務壓力，在辦理案件上產生了爭搶案源的“分灶吃飯、單打獨斗”的局面。稽查大隊忙于自身辦案、辦大案，無暇顧及指導基層辦案，基層發案后欲獨立完成，不愿請稽查大隊參與辦理。這種只分不合的狀況，分散了有限的辦案力量，發揮不了整體合力優勢，體現不了執法辦案的拳頭作用。
    （三）執法環境亟待改善
     主要體現在二個方面的突出問題：
     一是協作困難。當出現暴力抗法事件時，質監部門只能依靠公安部門來處理；當事人拒不履行處罰決定書規定的義務時，只能申請法院強制執行。但此時的工作主動權已不在質監部門手中，公安、法院的辦事效率如何，提出怎樣的要求或條件，質監部門只能看別人的臉色行事。高門檻、高成本的執法協作，使質監部門始終處于十分尷尬的境地。
     二是執法（或處罰）難。現在，在質監行政執法過程中，說情太多、干預太重、執行太難等問題較為突出。現代通信聯絡的發達，使得案件的說情越來越多，原則在人情的攻勢下往往會作出讓步；行政干預過重的問題還一時得不到很好解決。處理好服務企業、優化環境與強化監管執法力度之間的矛盾很難把握。基層質監部門執法更是兩頭為難。據部分基層質監部門反映，基層質監部門的很多工作普遍處于“兩難境地”，無論做好做不好總有一頭不滿意，例如，既要依法嚴把生產源頭關，又要為當地招商引資任務的順利完成，而給企業“開綠燈”、創造“寬松環境”；既要完成上級層層下達的報刊征訂任務，又不得違反“自愿征訂”原則的紀律；既要加強生產領域監管，但又沒有必要的經費保障和完善的檢測檢驗國標；既要打假除劣，但又沒有及時、有力、低成本的執法手段等等。至于執行難，是說不清道不明，一個案件辦結后申請法院強制執行，又要過新一輪人情關。何況法院是否將案件執行到位，申請人無法監督。
二、當前辦案中“軟抗拒”現象的表現與對策
（一）“軟抗拒”現象主要表現
1、在案件發案階段。一是當事人在現場檢查中不配合，能當場狡辯抵賴的則極力狡辯抵賴，有的甚至當場轉移財物，使辦案人員取不到有效的書證、物證；二是以當事人不在現場為借口，拒絕在現場檢查筆錄上簽字、蓋手印，其它在場人員亦不愿（敢）做現場見證；三是故意拖延時間，或者就一走了之，不讓辦案人員查扣物品。由于質監部門沒有對人的留置權、傳喚權，只有對現場的檢查權，沒有搜查權，結果只能是現場能取多少證就算多少證，給辦案工作帶來難度。
2、在案件調查取證階段。一是當事人對收到的詢問通知書置之不理，找各種借口不來接受調查詢問，或外出、或身體不好、或接待客戶，一句話到質監部門接受調查沒時間。由于缺乏對當事人采取進一步措施的法律保障，辦案人員對此也對束手無策，使約定詢問時間白白浪費；二是在接受調查詢問時，回答也是避重就輕，作隱瞞及虛假的陳述，能推就推，能賴則賴；三是有的當事人還拒絕在詢問筆錄上簽字確認，反復強調客觀理由無理要求辦案人員記錄，或簽注對違法事實不予認承的意見。四是有的當事人甚至藐視質監法規，對質監部門依法封存的產品進行銷售、轉移、隱匿、銷毀等。
3、在案件結案處罰階段。在不處罰已不可能的情況下，有些當事人仍想方設法要減輕處罰或象征性處罰了結案件。一是軟硬兼施，一方面尋找關系說情；另一方面尋找執法中的瑕疵，為說情找借口，二是對查封后已罰沒的違法物品，以復議、訴訟為借口，拒絕收繳入庫，或者要求由其自行銷毀，三是以各種理由不按照處罰決定書中的規定時限繳納罰款，四是在案件申請強制執行中，當事人通過轉移財產，在法院拉關系說情，使法院在執行時以當事人無財產可以執行為理由而中止執行，從而達到逃避處罰之目的。
（二）“軟抗拒”現象應對之策
1、努力提高辦案人員的辦案水平、辦案技巧和取證能力。首先通過多種形式和途徑，準確理解掌握質監法規，正確判斷違法事實，做到有的放矢調查取證，懂得證據的鎖鏈關系，避免事后補證困難。
其次，要改變“重物證，輕口供”的觀念。充分地利用證據規則來收集各種類型的、且被法律認可的證據，有效地控制案發現場，及時制作現場記錄，對一些違法違規物品該扣押的扣押，該登記的登記，該提取的提取，尤其是對那些可能滅失或事后難以取得的證據，更要及時采取攝影、照相等手段進行固定保存，將可以證明違法的各種證據使用完全，使各個證據之間環環相扣、互相印證，這樣即使當事人死不承認也不影響案件的查處。
再次，要規范執法，注重辦案技巧，在執法辦案中真實客觀反映當事人對調查取證的配合態度，并在制作文書時如實體現。
最后，執法人員要不斷總結辦案成功經驗。
2、充分運用好“自由裁量權”。“自由裁量權”是一把雙刃劍，現在過多地強調了防止其“濫用”和“規范”運用的一面，忽視了“自由裁量權”在具體案件中的“威懾力”的一面。行政處罰“自由裁量權”應在對付“軟抗拒”中顯示出威力來，通過進一步的細化自由裁量，不僅要考慮當事人違法情節、手段、目的、社會危害程度等因素，而且也要充分考慮當事人在質監部門調查取證時的配合態度，更要考慮當事人有否擅自轉移、隱匿、損毀封存的產品這一行為，使質監部門能夠審時度勢，權衡輕重，不至于在復雜多變的案件面前束手無策。只有合理使用“自由裁量權”，才能促進行政處罰的公平和效率，維護質監部門的執法威信和權威，實現“個體化正義”。
4.加強對零口供案件的探索。在辦案實踐中，對口供的過分依賴和對證據運用能力較低是許多辦案人員的切膚之痛，隨著人們法律意識的不斷提高，越來越多的當事人不會做出不利于自己的供述，那么需要我們不斷探索加強運用“零口供”規則，這樣才能更有效打擊違法行為。“零口供”不僅指當事人拒絕接受調查詢問，而且包括接受調查詢問時避重就輕，作虛假的供述。當事人的陳述與質監部門掌握的書證、物證、證人證言有明顯出入的，可以認定詢問筆錄無效，視為“零口供”。質監部門應按照重物證，輕口供的原則，在書證、物證齊全，事實本身已經清楚，能夠證明案件來龍去脈，證據已形成了能互相印證的鎖鏈的，即使沒有當事人的口供，也應對當事人作出行政處罰。

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